PREDLOG ZAKONA O PRETVARANJU PRAVA KORIŠĆENJA U PRAVO SVOJINE NA GRAĐEVINSKOM ZEMLJIŠTU UZ NAKNADU: AGENCIJA ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE TRAżI DODATNO OTKLANJANJE RIZIKA KORUPCIJE ZBOG šIROKOG ODREđIVANJA PRAVA NA UMANJENJE TRżIšNE VREDNOSTI GRAđEVINSKOG ZEMLJIšTA, NAčINA ODREđIVANJA PROCENTA UMANJENJA TRżIšNE VREDNOSTI, NEPOSTOJANJA BLIżIH USLOVA I ROKOVA ZA PLAćANJE NAKNADE - NADLEżNO MINISTARSTVO SE ZALAżE DA SE PREDLOGOM ZAKONA OBUHVATE I SPORTSKI KLUBOVI

• Mišljenje o proceni rizika korupcije u odredbama Predloga zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinnskom zemljištu uz naknadu

Vlada Republike Srbije na sednici održanoj 10. jula 2015. godine usvojila je Predlog zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu (u daljem tekstu: Predlog zakona) i uputila ga Narodnoj skupštini na razmatranje po hitnom postupku u cilju, kako je navedeno u obrazloženju, hitnog sprovođenja svih rešenja.

Predmet Predloga zakona su: pravo i uslovi za pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu za lica, nosioce prava korišćenja na izgrađenom i neizgrađenom građevinskom zemljištu, na kome je kao titular prava svojine upisana Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, mogućnost zasnivanja zakupa na građevinskom zemljištu, kao i druga pitanja kojima se uređuju odnosi nastali pretvaranjem prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu.

Važnost adekvatnog regulisanja pitanja konverzije u okviru oblasti planiranja i izgradnje istaknuta je u Nacionalnoj strategiji za borbu protiv korupcije za period od 2013. do 2018. godine i u Akcionom planu za njeno sprovođenje.

Naime, Akcionim planom predviđeno je, pored ostalog, donošenje smernica za ujednačeno postupanje jedinica lokalne samouprave u oblasti izdavanja građevinskih i drugih dozvola i saglasnosti, kao i procesa legalizacije i konverzije zemljišta.

Nakon što je Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture dostavilo tekst nacrta ovog zakona, u maju 2015. godine, Agencija za borbu protiv korupcije pripremila je i uputila svoje mišljenje o proceni rizika korupcije. Ministarstvo je prilikom utvrđivanja konačnog teksta Nacrta zakona delimično uvažilo sve sugestije i preporuke koje je Agencija za borbu protiv korupcije formulisala u delu navedenog mišljenja koje se odnosi na procenu rizika korupcije u pojedinim odredbama Nacrta zakona.

Iako je, imajući u vidu navedeno, Predlog zakona poboljšan u odnosu na tekst nacrta povodom kojeg je održana javna rasprava, smatramo da on i dalje sadrži izvesne nedostatke i rizike korupcije, koje je neophodno otkloniti. Konkretno, radi se o nedostacima i rizicima korupcije koji se odnose na: široko određivanje prava na umanjenje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta; način određivanja procenta umanjenja tržišne vrednosti za građevinsko zemljište koje se nalazi u nedovoljno razvijenim jedinicama lokalne samouprave; obaveze i odgovornost organa jedinice lokalne samouprave nadležnih za imovinskopravne odnose; neusaglašenost odredaba koje se odnose na podnošenje prijave Komisiji za kontrolu državne pomoći, s jedne strane, i odredbe koja se odnosi na rok za donošenje rešenja kojim se utvrđuje pravo na pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine, s druge strane, kao i nepostojanje bližih uslova i rokova za plaćanje naknade.

Određivanje prava na umanjenje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta Predlog zakona, u članu 2, propisuje kao pravilo da naknada za konverziju predstavlja tržišnu vrednost građevinskog zemljišta u momentu podnošenja zahteva za konverziju, u skladu sa ovim zakonom. Međutim, s druge strane, članovima 3, 7, 8. i 9,

Predlog zakona veoma široko određuje pravo na umanjenje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta, koje predstavlja izuzetak od pomenutog pravila, dok članom 18. predviđa i mogućnost zaključenja ugovora o dugoročnom zakupu građevinskog zemljišta. Preciznije, prema članovima 7, 8. i 9, pravo na umanjenje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta postoji u sledećim slučajevima: a) neizgrađeno građevinsko zemljište koje se nalazi na teritoriji nedovoljno razvijene jedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice lokalne samouprave sa izuzetno niskim životnim standardom ili visokom stopom nezaposlenosti; b) kad je zahtev podnet za konverziju katastarske parcele izgrađenog građevinskog zemljišta, bez obzira gde se nepokretnost nalazi i v) kad su predmet konverzije katastarske parcele građevinskog zemljišta u okviru kompleksa.

Na ovaj način, umanjenje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta prilikom određivanja visine naknade, umesto izuzetka, postaje pravilo. Imajući u vidu navedeno, može se pretpostaviti da će podnosioci zahteva samo u izuzetnim slučajevima platiti tržišnu vrednost građevinskog zemljišta.

Pored toga, Predlog zakona u članu 3. stav 2. predviđa da se visina naknade može umanjiti u skladu sa uslovima propisanim ovim zakonom i propisima o kontroli državne pomoći, čime se organima javne vlasti daje diskreciono ovlašćenje prilikom odlučivanja o ovom pitanju.

Naime, s obzirom na to da je predviđeno pravo na umanjenje visine naknade, smatramo da je potrebno propisati da će organ javne vlasti uvek, u slučaju ispunjenosti precizno određenih uslova, umanjiti visinu naknade po jasno postavljenim kriterijumima. Iznos umanjenja naknade Umesto preciznog određivanja procenta ili kriterijuma za utvrđivanje iznosa umanjenja naknade, Predlog zakona predviđa da taj procenat za građevinsko zemljište koje se nalazi u nedovoljno razvijenim jedinicama lokalne samouprave određuje Vlada, u skladu sa propisima o kontroli državne pomoći, u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Iako se navodi da se procenat umanjenja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta koje se nalazi u nedovoljno razvijenim jedinicama lokalne samouprave određuje u skladu sa propisima o kontroli državne pomoći, ukazujemo na to da je po našem mišljenju Predlogom zakona trebalo preciznije odrediti visinu navedenog procenta.

Primena propisa o kontroli državne pomoći U odnosu na tekst nacrta, Predlog zakona detaljnije uređuje primenu propisa o kontroli državne pomoći. Međutim, s obzirom na to da je jedan od osnovnih problema u praksi sistema državne pomoći nepostojanje adekvatnog mehanizma kontrole, odgovornosti i sankcionisanja, mišljenja smo da je u Predogu zakona potrebno precizirati i dopuniti obaveze iz člana 12. i člana 21, te predvideti odgovornost organa jedinice lokalne samouprave nadležnih za imovinsko pravne odnose, u cilju smanjenja prostora za eventualne zloupotrebe.

S tim u vezi, ukazujemo na to da je pored ostalog potrebno dodatno precizirati i usaglasiti odredbe koje se odnose na podnošenje prijave Komisiji za kontrolu državne pomoći (čl. 12. st. 5. i st. 8.) s jedne strane i odredbu koja se odnosi na rok za donošenje rešenja kojim se utvrđuje pravo na pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine, s druge strane (čl.14.st.1.).

Naime, prema članu 12. stav 5. i stav 8, nadležni organ će u slučaju kada utvrdi da postoje uslovi za umanjenje tržišne vrednosti, zavisno od visine utvrđene naknade, u roku od tri dana od dobijanja akta o tržišnoj vrednosti predmetnog građevinskog zemljišta, podneti prijavu Komisiji za kontrolu državne pomoći, u skladu sa zakonom kojim se uređuje kontrola državne pomoći.

S druge strane, članom 14. stav 1. predviđeno je da po dobijanju izjašnjenja od podnosioca o načinu plaćanja, nadležni organ, po sprovedenom postupku, u roku od osam dana donosi rešenje kojim se utvrđuje pravo na pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na katastarskoj parceli koja je predmet zahteva. Imajući u vidu navedeno, mišljenja smo da je ovde potrebno pojasniti koje su dužnosti organa jedinice lokalne samouprave nadležnog za imovinsko pravne odnose prilikom podnošenja prijave Komisiji za kontrolu državne pomoći i precizirati od kada počinje da teče rok od osam dana za donošenje rešenja kojim se utvrđuje pravo na pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine (nužno nakon izjašnjenja i dostavljanja rešenja Komisije za kontrolu državne pomoći).

Plaćanje naknade Pored prava na umanjenje tržišne vrednosti građevinskog zemljišta, Predlog zakona predviđa i pravo na umanjenje u iznosu od 30% utvrđene visine naknade, ukoliko se naknada plaća jednokratno. Ovde se može postaviti pitanje koliko se ovakvim rešenjem, koje predstavlja dodatni značajan materijalni ustupak podnosiocima zahteva za konverziju štiti javni interes.

Pored toga, napominjemo da je odredbama Predloga zakona neophodno propisati i precizne rokove za plaćanje naknade, bilo da se radi o jednokratnom plaćanju, ili plaćanju u 60 jednakih mesečnih rata, kao i urediti bliže uslove plaćanja naknade, s obzirom na to da je članom 16. stav 2. Predloga zakona predviđeno da će to učiniti upravljač Fonda i u ime Republike Srbije ministarstvo nadležno za poslove finansija, nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno nadležni organ jedinice lokalne samouprave. Agencija za borbu protiv korupcije smatra da bi otklanjanje identifikovanih nedostataka i rizika korupcije doprinelo ostvarivanju ciljeva Predloga zakona i mera i aktivnosti iz strateškog okvira za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji.

Imajući u vidu sve navedeno, Agencija za borbu protiv korupcije poziva Vladu Republike Srbije i narodne poslanike da razmotre iznete sugestije i preporuke. Beograd, 13. jul 2015. godine