MIŠLJENJE AGENCIJE ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE O PROCENI RIZIKA KORUPCIJE U ODREDBAMA NACRTA ZAKONA O ZAPOSLENIMA U AUTONOMNIM POKRAJINAMA I JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE


I.             Opšta procena rizika korupcije

Ministarstvo regionalnog razvoja i lokalne samouprave pripremilo je Nacrt zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne  samouprave (dalje: Nacrt zakona), povodom kojeg je u toku javna rasprava.

Predmet Nacrta zakona je uređenje prava i dužnosti iz radnog odnosa zaposlenih u organima autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, dok je cilj da se izvorni i povereni poslovi obavljaju na delotvoran, funkcionalan i efikasan način, stručno, nepristrasno, politički neutralno i etički prihvatljivo, kao i da standardizovani sistem zasnivanja radnog odnosa, praćenja i vrednovanja rada, napredovanja, stručnog usavršavanja i zaštite pravnog položaja po osnovu rada bude pravičan i podsticajan za zakonit, efikasan i delotvoran rad.

Nacrtom zakona predviđeno je da se zaposlenima u organima autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave smatraju funkcioneri, službenici i nameštenici. Pre svega, postavlja se pitanje  da li zakonom kojim se uređuju prava i dužnosti iz radnog odnosa  zaposlenih u organima autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave treba da bude uređen i položaj funkcionera. Smatramo da bi bilo  celishodnije da se pojam funkcionera, njegova prava, dužnosti i odgovornost, prestanak funkcije i katalog javnih funkcija urede jednim posebnim zakonom, koji bi se odnosio na sve funkcionere (na republičkom, pokrajinskom i lokalnom nivou). Odredbama čl. 8-16. Nacrta zakona uređena su pitanja izbora, imenovanja, postavljenja, i razrešenja funkcionera; zabrana zahtevanja i primanja poklona u vezi sa vršenjem svojih poslova; način  na  koji  izabrani i  imenovani funkcioneri  ostvaruju  svoja  prava  kod poslodavca; pravo na platu,  naknadu i ostala primanja; mirovanje prava i obaveza na radu; prestanak funkcije i pravo na naknadu plate po prestanku funkcije. Međutim, sa druge strane, odredbama Nacrta zakona nije dovoljno jasno definisan pojam funkcionera, niti su adekvatno uređena  pitanja  njegovih dužnosti i odgovornosti, kao i prestanka funkcije, pogotovo u pogledu razloga  za razrešenje.  Imajući u vidu  da je Nacrtom zakona predviđeno da pojam zaposlenih obuhvata i funkcionere, njegovim odredbama bi trebalo da budu uređena i navedena pitanja. Pored toga, Nacrt zakona ne sadrži odredbe koje se tiču donošenja etičkog kodeksa za funkcionere, kojim bi  bila  propisana dužnost funkcionera da se prilikom obavljanja funkcije pridržavaju etičkih principa, a pre  svega, profesionalizma, odgovornosti i čestitosti, transparentnosti i javnosti rada, dok,  sa druge strane,  propisuje donošenje kodeksa ponašanja službenika i nameštenika.

Nacrtom zakona uređuje se i oblast stručnog usavršavanja i osposobljavanja. Kako je navedeno  u Radnoj verziji Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period  2013 - 2016. godine, u  jedinicama lokalne  samouprave uočljiv je nedostatak fakultetski obrazovanih kadrova za obavljanje nekih od ključnih poslova,  kao i nedostatak kvalitetnih rukovodećih kadrova. U cilju otklanjanja ovih nedostataka, Radnom verzijom Strategije predviđeno je da je potrebno unaprediti kadrovsku strukturu zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, kao i proces njihovog  stručnog  usavršavanja, što će  biti definisano Strategijom  stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave. Imajući u vidu navedeno, mišljenja smo  da  je  trebalo  sačekati  donošenje  Strategije  stručnog  usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, pa potom pristupiti izradi propisa koji bi uredio ovu oblast. Pored toga, ukazujemo da je odredbama Nacrta zakona oblast stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne  samouprave samo delimično uređena, o čemu će više biti  reči u delu Mišljenja koji se odnosi na procenu rizika korupcije u pojedinostima.

Odredbe Nacrta zakona sadrže rizike korupcije koji se tiču preširokih diskrecionih ovlašćenja poslodavca, neodređenog upućivanja na odredbe drugih propisa i upotrebe nedovoljno preciznih formulacija, koje mogu dovesti do različitog tumačenja. Tako su, recimo, odredbama Nacrta zakona poslodavcu, odnosno službeniku na položaju koji rukovodi organom i načelniku  uprave, data  diskreciona  ovlašćenja u  pogledu preuzimanja službenika i sprovođenja javnog konkursa za popunjavanje radnih mesta službenika i nameštenika, dok se određenim odredbama vrši upućivanje na zakon i druge propise kojima se uređuje prestanak funkcije, odnosno radnog odnosa i propise kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija.

II. Procena rizika korupcija u pojedinim odredbama Nacrta zakona

U ovom  delu Mišljenja nalazi se prikaz rizika korupcije u pojedinim odredbama  Nacrta zakona koje se odnose na položaj funkcionera, prava i dužnosti službenika, vrste radnih mesta službenika, trajanje radnog odnosa, premeštaj službenika zbog potreba rada, stručno usavršavanje i osposobljavanje, ocenjivanje službenika i kretanje u službi, disciplinsku odgovornost službenika, odgovornost službenika za štetu, prestanak radnog odnosa i zaštitu prava službenika.

Odredbe o položaju funkcionera

Član 9.

Stavom  3. je predviđeno da se na određivanje  kruga povezanih lica  i na prijem poklona primenjuju propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija. Preporuka je da se navedu konkretni propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, kako ne bi dolazilo  do različitog tumačenja prilikom primene zakona.

Član 14.

Odredbama  ovog  člana  uređen  je prestanak funkcije funkcionera autonomne pokrajine i jedinice lokalne  samouprave. U tački 4. navodi  se da funkcioneru autonomne pokrajine i jedinice  lokalne samouprave prestaje  funkcija  u  slučaju  razrešenja, kao i  u  drugim slučajevima utvrđenim zakonom i drugim propisima kojima se uređuje prestanak funkcije, odnosno radnog odnosa. Međutim, odredbama  Nacrta zakona nisu propisani razlozi  za razrešenje funkcionera, što predstavlja rizik korupcije. Napominjemo da su, sa druge strane, u članu 54. Nacrta zakona taksativno navedeni razlozi za razrešenje službenika na položaju. Takođe, ukazujemo  da je neophodno precizirati i  formulaciju i  u  drugim slučajevima utvrđenim zakonom i drugim propisima kojima se uređuje prestanak funkcije, odnosno radnog odnosa, kako ne bi dolazilo da različitih tumačenja prilikom primene zakona. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se razlozi za razrešenje funkcionera urede odredbama Nacrta zakona, kao što  je to učinjeno u slučaju službenika na položaju, i da se precizira formulacija drugim slučajevima utvrđenim zakonom i drugim propisima kojima se uređuje prestanak funkcije, odnosno radnog odnosa.

Odredbe o pravima i dužnostima službenika

Član 32.

Odredbe ovog člana odnose se na izvršenje naloga. Stavom 1. propisana je dužnost službenika da izvrši usmeni nalog  rukovodioca, izuzev  kad smatra  da je nalog  suprotan propisima, pravilima struke, ili da njegovo izvršenje može da prouzrokuje štetu, što saopštava rukovodiocu.

Navedenom odredbom nije precizirano na koji način službenik saopštava rukovodiocu da smatra  da je nalog  suprotan propisima, pravilima struke, ili  da izvršenje naloga  može prouzrokovati štetu. Ukazujemo da je članom 168. Nacrta  zakona propisano da se službenik oslobađa od odgovornosti za štetu koju je prouzrokovao izvršenjem naloga neposrednog rukovodioca ako mu je pismenim putem saopštio da izvršenje naloga može da prouzrokuje štetu. Imajući u vidu navedeno, smatramo da bi bilo celishodno uskladiti odredbe člana 32. i člana 168. na taj način što će u oba slučaja biti propisano da će službenik pismenim putem saopštiti rukovodiocu da izvršenje naloga može da prouzrokuje štetu.

Član 35.

Odredbama  ovog člana predviđeno je da je u slučaju elementarnih nepogoda, više sile ili drugih nepredvidivih okolnosti, službenik dužan da, po pismenom nalogu neposrednog rukovodioca, radi na radnom  mestu  nižem od svog, dok traju te okolnosti. Smatramo da je neophodno precizirati formulaciju ili drugih nepredvidivih okolnosti, kako bi se sprečila različita tumačenja i smanjile mogućnosti za zloupotrebe.

Član 38.

Odredbe ovog člana odnose se na dužnost obaveštavanja o sumnji postojanja korupcije.

Stavom 1. predviđena je dužnost službenika da pismeno obavesti neposrednog rukovodioca ako u vezi sa obavljanjem poslova radnog mesta dođe do saznanja da je izvršena radnja korupcije u organu u kome radi. Smatramo da dužnost obaveštavanja o sumnji postojanja korupcije treba proširiti i na nameštenike,  kao  što je učinjeno  i u Zakonu  o državnim  službenicima. Pored toga, ukazujemo da je stavom 2. predviđeno da službenik od dana podnošenja pismenog obaveštenja uživa zaštitu u skladu sa zakonom. Smatramo da je potrebno tačno navesti zakon koji reguliše zaštitu u navedenoj situaciji.

Član 40.

Stavom 3. predviđeno je da se na određivanje  kruga povezanih lica  i na prijem poklona primenjuju propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija. Preporuka je da se navedu konkretni propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, kako ne bi dolazilo  do različitog tumačenja prilikom primene zakona.

Član 44.

Odredbe ovog  člana odnose se na zabranu  osnivanja privrednih društava i javnih službi. Stavom 2. je propisano da se na prenos upravljačkih prava u privrednom subjektu na drugo lice primenjuju propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija. Preporuka je da se navedu konkretni propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, kako ne bi dolazilo  do različitog tumačenja prilikom primene zakona.

Član 46.

Odredbe ovog člana odnose se na prijavljivanje interesa u vezi s odlukom organa. Stavom 1. je propisano da je službenik dužan da neposrednog rukovodioca pismeno obavesti  o svakom interesu koji on, ili s njime povezano lice, može imati u vezi sa odlukom u čijem donošenju učestvuje, radi odlučivanja o njegovom izuzeću. Navedenom odredbom nije precizirano koja se lica smatraju povezanim licima, što  predstavlja  rizik korupcije, jer ostavlja prostor za različita tumačenja u primeni zakona. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se Nacrtom zakona predvidi koja će se lica smatrati povezanim licima u pogledu ove odredbe.

Član 47.

Odredbama ovog člana predviđeno je da se na službenike na položaju primenjuju zakoni i drugi propisi kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, ali i odredbe ovog zakona o dodatnom radu i zabrani osnivanja privrednog društva, javne službe i bavljenja preduzetništvom. Preporuka je da se navedu konkretni zakoni i drugi propisi, kako ne bi dolazilo do različitog tumačenja prilikom primene zakona.

Odredbe o vrstama radnih mesta službenika

Član 50.

Odredbe ovog člana odnose se na pojam položaja. Stavom 3. je propisano da su u autonomnoj pokrajini položaji, u smislu odredaba ovog zakona, radna mesta postavljenih lica u organima teritorijalne autonomije - pomoćnici rukovodioca organa autonomne pokrajine, i druga postavljena lica određena pokrajinskim propisima. Smatramo da je Nacrtom zakona potrebno preciznije odrediti koja se radna mesta smatraju položajima u autonomnoj pokrajini.

Član 53.-54.

Odredbama  čl. 53.-54. propisani su uslovi za prestanak rada na položaju, kao i razlozi za razrešenje službenika sa položaja. Tako je odredbama člana 53. Nacrta zakona propisano da službeniku prestaje rad na položaju protekom vremena na koje je postavljen, podnošenjem pismene ostavke, stupanjem na funkciju u državnom organu, organu autonomne pokrajine ili lokalne samouprave, ukidanjem  jedinice  lokalne samouprave odnosno  gradske  opštine, ukidanjem organa  uprave,  kada navrši radni  vek u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju, ako mu radni odnos prestane njegovim pismenim otkazom, razrešenjem i ukidanjem položaja. Odredbama člana 54. Nacrta zakona propisani su razlozi za razrešenje, pa se tako službenik razrešava ako mu prestane radni odnos zbog pravnosnažne presude na bezuslovnu kaznu zatvora od najmanje šest meseci - danom pravnosnažnosti presude; konačnog rešenja kojim mu je izrečena disciplinska kazna prestanka radnog odnosa; konačnog rešenja kojim mu  je određena ocena "ne zadovoljava" na vanrednom ocenjivanju; sprovođenja inicijative koju izrekne Agencija za borbu  protiv korupcije; i drugih razloga  predviđenih opštim propisima o radu kojima se uređuje prestanak radnog odnosa nezavisno od volje poslodavca.

Stavom 2. predviđeno je da se službenik razrešava sa položaja i ako: organ jedinice lokalne samouprave nadležan za njegovo postavljenje  na položaj prihvati javnu preporuku gradskog odnosno opštinskog  zaštitnika prava  građana; dva puta,  bez obzira  na redosled  ocena, rešenjem bude određena ocena "ne zadovoljava".

Stiče se utisak da uslovi za prestanak rada na položaju i razlozi za razrešenje nisu jasno razgraničeni, pa je preporuka da se to učini. Takođe, odredbama člana 54, stav 2, tačka 1, predviđeno je da se službenik razrešava s položaja i ako organ jedinice lokalne samouprave nadležan za njegovo postavljenje  na  položaj prihvati javnu preporuku gradskog odnosno opštinskog zaštitnika građana. Međutim, navedenom odredbom nisu obuhvaćeni službenici na položaju u autonomnim pokrajinama, a kako uz Nacrt zakona nije dato obrazloženje, nejasno je da li je to bila namera zakonopisca ili se radi o propustu. Imajući u vidu  navedeno, smatramo da ovu  odredbu  treba  dopuniti na taj način što  će njome  biti  obuhvaćeni i službenici na položaju u autonomnim pokrajinama.

Odredbe o trajanju radnog odnosa

Član 73.

Odredbe ovog člana tiču se radnog odnosa na određeno vreme. Stavom 1. tačka 1. propisano je da se radni  odnos  može zasnovati i za vreme čije je trajanje unapred određeno  radi zamene odsutnog zaposlenog do njegovog povratka. Navedena odredba sadrži rizik korupcije, jer nije preciznije određeno  šta znači  odsutni zaposleni, odnosno nije određeno  da li se radi o odsutnosti sa rada zbog privremene sprečenosti za rad, mirovanju radnog odnosa ili odsustvu sa rada zbog porođaja ili  nege deteta. Preporuka je da se odredbama Nacrta zakona precizira formulacija odsutni zaposleni.

Stavom 3. je predviđeno da je prilikom zasnivanja radnog odnosa na određeno vreme radi zamene odsutnog zaposlenog do njegovog povratka i zbog  privremeno povećanog obima  posla,  koji postojeći broj zaposlenih ne može da izvrši, poslodavac obavezan da izbor lica izvrši na osnovu evidencije Nacionalne službe za zapošljavanje. Navedena  odredba  sadrži rizik korupcije, imajući u vidu da nisu  bliže propisani kriterijumi i postupak izbora lica iz evidencije Nacionalne službe za zapošljavanje. S obzirom na navedeno, preporuka je da se Nacrtom zakona utvrde kriterijumi i postupak izbora ovih lica.

Član 93.

Ovom odredbom  je  predviđeno  da  poslodavac  može  odlučiti da  radno mesto popuni preuzimanjem službenika, ako interni konkurs nije uspeo.  Navedena  odredba sadrži rizik korupcije, jer je poslodavcu ostavljeno široko diskreciono ovlašćenje prilikom odlučivanja da li će radno mesto popuniti preuzimanjem u navedenoj situaciji. Preporuka je da se ograniči diskreciono ovlašćenje poslodavca u navedenoj situaciji ili da se navedena odredba briše, posebno imajući u vidu odredbu člana 85. Nacrta zakona, kojom je predviđen redosled radnji pri popunjavanju izvršilačkih radnih mesta.

Čl. 94. - 96.

Odredbama ovih članova uređeno je  preuzimanje službenika.  Preciznije,  članom 94. predviđeno je da poslodavac može preuzeti službenika bez konkursa od drugog poslodavca odnosno državnog organa  i da se preuzimanje vrši  na osnovu sporazuma o preuzimanju uz saglasnost službenika koji se preuzima. Članom 95. propisano je da službenik može biti preuzet na radno mesto koje je razvrstano u isto, neposredno niže ili neposredno više zvanje, kao i da može biti  preuzet  na radno  mesto razvrstano u neposredno više  zvanje ukoliko ispunjava uslove za napredovanje, dok je članom  96. predviđeno da se, ako radno mesto nije popunjeno ni preuzimanjem službenika, sprovodi javni konkurs.

Smatramo da  navedene  odredbe  sadrže  rizik korupcije,  s  obzirom da  nisu propisani kriterijumi,  niti je precizno uređen postupak preuzimanja službenika. Preporuka je da se navedena pitanja urede zakonom.

Član 100.

Stavom 3. ovog člana propisano je da organ autonomne pokrajine nadležan za postavljenje na položaj, odnosno Veće nije obavezan da izvrši izbor kandidata sa liste za izbor, ali je dužno da o razlozima za to obavesti sve učesnike javnog konkursa.

Iako je propisano da postoji dužnost organa autonomne pokrajine, odnosno Veća, da, u slučaju kad ne izvrše izbor kandidata sa liste za izbor o razlozima za to obaveste sve učesnike javnog konkursa, smatramo da ova odredba sadrži rizik korupcije. Naime, odredbama Nacrta zakona nisu određeni nikakvi razlozi, niti kriterijumi, na osnovu kojih nadležan organ autonomne pokrajine, odnosno Veće, donosi odluku da neće izvršiti izbor sa Liste kandidata koji su sa najboljim rezultatom ispunili merila propisana za izbor.

Član 102.

Odredbe ovog člana odnose se na stupanje na položaj. Stavom 2. predviđeno je da službenik na položaju može posle proteka vremena na koje je postavljen biti ponovo postavljen na isti položaj bez javnog konkursa. Navedena  odredba  sadrži rizik korupcije, s obzirom da ne predviđa  kriterijume za ponovno postavljenje  službenika na položaju bez javnog konkursa. Pored toga, ovom odredbom nije propisano koliko puta isto lice može biti ponovo postavljeno na isti položaj. Imajući u vidu da je na ovaj način ostavljen prostor za različita tumačenja ove odredbe od strane organa koji će primenjivati ovaj zakon, preporuka je da se ona precizira.

Član 104.

Odredbe ovog člana odnose se na postupak javnog konkursa. Stavom 3. propisano je da u svakom pojedinačnom slučaju konkursna komisija utvrđuje koje će se stručne osposobljenosti, znanja i veštine proveravati u izbornom postupku i način njihove provere.  Preporuka je da se odredbama zakona makar okvirno odrede kriterijumi za to koje će stručne osposobljenosti, znanja i veštine i na koji način konkursna komisija proveravati u izbornom postupku.

Član 107.

Odredbe ovog člana odnose se na izborni postupak. Stavom 2. predviđeno je da se u izbornom postupku vrši ocenjivanje stručne osposobljenosti, znanja i veština kandidata koji učestvuju u izbornom postupku, prema kriterijumima i merilima propisanim za izbor, dok je stavom 3. propisano da izborni postupak može da se sprovede  primenom testa  znanja  i veština, pismenim radom i simulacijom, ali je razgovor sa kandidatom uvek obavezan.

Navedena odredba sadrži rizik korupcije, s obzirom da je njome  ostavljeno  diskreciono ovlašćenje  prilikom odlučivanja o sprovođenju izbornog postupka primenom testa znanja i veština, pismenim radom i simulacijom. Imajući u vidu navedeno, p reporuka je da se ovom odredbom precizira u kojim slučajevima će se izborni postupak sprovoditi primenom testa znanja i veština, pismenim radom i simulacijom.

Član 109.

Odredbe ovog člana odnose se na izbor kandidata. Stavom 1. propisano je da odluku o izboru kandidata sa liste za izbor donosi službenik na položaju koji rukovodi organom autonomne pokrajine, odnosno načelnik uprave. Međutim, navedenom odredbom nisu predviđeni nikakvi kriterijumi za donošenje ove odluke, što predstavlja  rizik korupcije. Preporuka je da se kriterijumi za donošenje odluke o izboru kandidata sa liste za izbor urede zakonom.

Član 110.

Odredbe ovog člana odnose se na stupanje na rad. Stavom 1. propisano je da je izabrani kandidat dužan da stupi na rad u roku od 15 dana od dana konačnosti rešenja o prijemu u radni odnos, izuzev ako mu poslodavac iz opravdanih razloga ne produži rok. Formulacija iz opravdanih razloga je nedovoljno precizna i ostavlja prostor za različita tumačenja od strane organa koji će primenjivati ovaj zakon. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ova odredba izmeni na taj način što će se precizirati formulacija iz opravdanih razloga.

Odredbe o premeštaju službenika zbog potreba rada

Član 117.

Ovom  odredbom predviđeno je da službenik može da bude  trajno premešten na  drugo odgovarajuće radno mesto, ako to nalažu organizacija ili racionalizacija poslova ili drugi opravdani razlozi. Formulacije racionalizacija poslova i drugi opravdani razlozi su nedovoljno precizne i pružaju mogućnost za različita tumačenja od strane  organa  koji će primenjivati ovaj zakon. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ova odredba izmeni na taj način što će se precizirati formulacije racionalizacija poslova i drugi opravdani razlozi.

Odredbe o stručnom usavršavanju i osposobljavanju

Odredbe članova 119- 125. Nacrta zakona odnose se na stručno usavršavanje i osposobljavanje. Članom 120. predviđeno je osnivanje Saveta za stručno usavršavanje zaposlenih u jedinicama lokalne  samouprave u  cilju  obezbeđenja  načela  pravičnosti, efikasnosti i  otvorenosti sistema  stručnog  usavršavanja i  davanja  preporuka za njegovo unapređenje. Članom 121. propisano je da Savet ima predsednika i osam članova koji se imenuju na period od pet godina. Predsednika i tri člana imenuje Vlada, a četiri člana imenuje Stalna konferencija gradova i opština, od kojih najmanje tri člana moraju biti predstavnici jedinica lokalne samouprave. Predsednik i članovi Saveta imaju pravo na mesečnu naknadu za svoj rad. Predsednik i tri člana Saveta koje imenuje Vlada, mesečnu naknadu za svoj rad ostvaruju iz budžeta Republike Srbije, čiju visinu utvrđuje ministar nadležan za poslove lokalne samouprave, dok četiri člana Saveta koje imenuje Stalna konferencija gradova i opština, mesečnu naknadu za svoj rad ostvaruju na osnovu odluke Stalne konferencije gradova i opština. Članom 122. propisana je nadležnost Saveta, s tim što je predviđeno da će se aktom Vlade bliže urediti elementi i kriterijumi za predlaganje obaveznih elemenata opštih i posebnih programa stručnog usavršavanja i predlaganje kriterijuma i uslova za akreditaciju izvođača programa stručnog usavršavanja.

Radnom verzijom Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period  2013-2016. godine i  Akcionim  planom za sprovođenje ove  strategije predviđeno je da je jedan od očekivanih rezultata  uspostavljen okvir za stručno  usavršavanje zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, a da je za ostvarivanje ovog  rezultata  potrebno pripremiti predlog i usvojiti Strategiju stručnog  usavršavanja zaposlenih u  jedinicama lokalne  samouprave. Imajući u vidu da bi Strategijom stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave trebalo da budu određene smernice i strateški ciljevi za uređenje ove oblasti, smatramo da bi trebalo sačekati donošenje ovog strateškog dokumenta, pa potom pristupiti izradi propisa koji bi uredio ovu oblast. Sa druge strane, ukazujemo da je odredbama Nacrta zakona oblast  stručnog  usavršavanja zaposlenih u  jedinicama lokalne samouprave samo delimično uređena. Naime,  ove odredbe se u najvećoj meri odnose se na osnivanje, sastav i nadležnosti Saveta za stručno usavršavanje zaposlenih u jedinicama lokalne  samouprave. Odredbe  Nacrta  zakona koje regulišu imenovanje članova  Saveta ne sadrže  kriterijume i uslove za njihov izbor,  što predstavlja rizik korupcije. Takođe, odredbe koje se odnose na mesečnu naknadu  za  rad  za  predsednika  i  članove Saveta  predviđaju  razliku  između predsednika i tri člana Saveta koje imenuje Vlada sa jedne i č etiri člana Saveta koje imenuje Stalna konferencija gradova i opština, sa druge strane. Pored toga, ovim odredbama nisu određeni  elementi  za utvrđivanje visine nadoknade. Preporuka je da se odredbama  Nacrta zakona mesečna naknada za rad reguliše na taj način da članovi, bez obzira na to ko ih imenuje, imaju jednaku naknadu za rad, određenu na osnovu propisanih elemenata. Na kraju, ističemo da je potrebno dodatno precizirati i pojasniti odredbe koje se odnose na nadležnost Saveta.

Član 130.

Odredbe ovog člana odnose se na trajanje pripravničkog staža. Stavom 4. predviđeno je da se pripravniku koji iz opravdanih razloga odsustvuje s rada duže od jednog meseca produžava pripravnički staž onoliko koliko je trajalo odsustvo. Formulacija iz opravdanih razloga je nedovoljno precizna i ostavlja  prostor za različita tumačenja od strane  organa  koji će primenjivati ovaj zakon. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ova odredba izmeni na taj način što će se precizirati formulacija iz opravdanih razloga.

Odredbe o ocenjivanju službenika i kretanju u službi

Član 143.

Odredbe ovog člana odnose se na vanredno ocenjivanje. Stavom 1. predviđeno je da službenik kome  je  određena ocena "ne  zadovoljava"  može  biti  upućen na dodatno  stručno osposobljavanje.  Navedena  odredba  sadrži rizik korupcije, s  obzirom da je poslodavcu ostavljeno  diskreciono ovlašćenje prilikom odlučivanja da li će službenik kome je određena ocena "ne zadovoljava" biti  upućen na dodatno  stručno osposobljavanje. Preporuka je da se ograniči diskreciono ovlašćenje poslodavca u navedenoj situaciji.

Član 148.

Odredbe ovog člana odnose se na uslove za napredovanje. Stavom 2. propisano je da izuzetno, službenik koji je premešten na neposredno više radno mesto jer mu je dva puta uzastopno određena  ocena "naročito se ističe" može, i ako  ne ispunjava uslove vezane za radno iskustvo, da bude premešten  na neposredno više radno mesto ako mu opet bude određena ocena "naročito se ističe". Smatramo da ova odredba sadrži rizik korupcije, pošto je poslodavcu  ostavljeno diskreciono  ovlašćenje prilikom odlučivanja  o premeštanju službenika na više radno mesto, iako on ne ispunjava uslove vezane za radno iskustvo, ako mu opet bude određena ocena "naročito se ističe". Preporuka je da se ograniči diskreciono ovlašćenje poslodavca u navedenoj situaciji, ili da se ova odredba briše.

Odredbe o disciplinskoj odgovornosti službenika

Član 152.

Odredbe ovog člana odnose se na teže povrede dužnosti iz radnog odnosa. Stavom 1. tačka 2. propisano je da u teže povrede  dužnosti iz radnog odnosa  spada nezakonit rad odnosno nezakonita izrada službene dokumentacije, netačna  ili na drugi način nepravilna obrada iste, ili propuštanje radnji za koje je službenik ovlašćen, čime je došlo do odgovornosti poslodavca ili nastanka štete. Smatramo da je neophodno precizirati formulaciju na drugi način nepravilna obrada iste, kako bi se izbeglo različito tumačenje ove odredbe.

Stavom 1. tačka 6. predviđeno je da u teže povrede radne dužnosti spada zloupotreba obaveštavanja o sumnji u postojanje korupcije. Mišljenja smo da ova odredba sadrži rizik korupcije i da je potrebno preciznije odrediti šta se smatra zloupotrebom obaveštavanja o sumnji u postojanje korupcije. Na taj način bi se sprečilo različito tumačenje ove odredbe i smanjila mogućnost da se pozivanjem na nju pokreću i vode disciplinski postupci protiv službenika koji su ukazali na sumnju u postojanje korupcije u organu autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave.

U stavu 1. tačke 7. i 12. se prilikom navođenja težih povreda dužnosti iz radnog odnosa koriste izrazi lica povezanih sa službenikom i povezano lice. S obzirom da ovim odredbama nije određeno koja se lica smatraju licima povezanim sa službenikom i povezanim licima, ostavljen  je prostor za različita tumačenja. Imajući u vidu  navedeno,  preporuka je da se Nacrtom zakona predvidi koja će se lica  smatrati licima povezanim sa službenikom i povezanim licima u pogledu ovih odredaba.

Član 155.

Odredbe ovog člana odnose se na vođenje disciplinskog postupka. Stavom 2. je propisano da poslodavac može da obrazuje disciplinsku komisiju od tri člana da u ime njega pokreće i vodi disciplinski postupak i odlučuje o disciplinskoj odgovornosti, dok je stavom 3. predviđeno da je poslodavac dužan da obrazuje disciplinsku komisiju da u ime njega vodi disciplinski postupak u slučajevima teže povrede dužnosti iz radnog odnosa. Smatramo da odredba iz stava

2. ovog člana sadrži rizik korupcije, pošto je poslodavcu ostavljeno diskreciono ovlašćenje prilikom  odlučivanja o  obrazovanju disciplinske  komisije.  Imajući  u  vidu navedeno, preporuka je da se odredba  stava 2. izmeni na taj način što  će se ili  propisati da je poslodavac u svakoj situaciji dužan da obrazuje disciplinsku komisiju, ili odrediti u kojim situacijima će to biti njegova obaveza.

Član 156.

Odredbe ovog člana odnose se na zastarelost. Stavom 3. je propisano da zastarelost ne teče dok disciplinski postupak nije moguće pokrenuti ili voditi zbog odsustva službenika ili iz drugih opravdanih razloga. Formulacija iz drugih opravdanih razloga je nedovoljno precizna i ostavlja prostor za različita tumačenja od strane  organa  koji će primenjivati ovaj zakon. Imajući u vidu  navedeno,  preporuka je da se ova odredba izmeni na taj način što će se precizirati formulacija iz opravdanih razloga.

Član 157.

Odredbe ovog člana odnose se na usmenu raspravu. Stavom 3. predviđeno je da rasprava može da se održi i bez prisustva službenika ako za to postoje  važni razlozi, a službenik je na raspravu uredno pozvan. Formulacija ako za to postoje važni razlozi je nedovoljno precizna i ostavlja prostor za različita tumačenja od strane organa koji će primenjivati ovaj zakon. Imajući u vidu  navedeno,  preporuka je da se ova odredba izmeni na taj način što  će se precizirati formulacija ako za to postoje važni razlozi.

Član 161.

Odredbe ovog člana odnose se na udaljenje s rada. Stavom 1. je predviđeno da službenik protiv koga je pokrenut krivični postupak zbog krivičnog dela učinjenog na radu ili u vezi s radom ili disciplinski postupak zbog teže povrede dužnosti može da se udalji s rada do okončanja krivičnog, odnosno disciplinskog postupka ako  bi njegovo prisustvo na radu  štetilo interesu poslodavca ili ometalo vođenje disciplinskog postupka. Navedena odredba sadrži rizik korupcije, s obzirom da je poslodavcu ostavljeno  diskreciono ovlašćenje  prilikom odlučivanja o udaljavanju s rada službenika protiv koga je pokrenut krivični postupak zbog krivičnog dela učinjenog na radu, ili u vezi s radom, ili disciplinski postupak zbog teže povrede dužnosti. Preporuka je da se ograniči diskreciono ovlašćenje poslodavca u navedenoj situaciji.

Odredbe o odgovornosti službenika za štetu

Član 168.

Ovom odredbom propisano je da se službenik oslobađa  od odgovornosti za štetu koju je prouzrokovao  izvršenjem naloga neposrednog  rukovodioca  ako  mu je  pismenim  putem saopštio da izvršenje naloga može da prouzrokuje štetu.

Kao što je gore navedeno, odredbama člana 32. Nacrta zakona predviđena je dužnost službenika da izvrši usmeni nalog rukovodioca, izuzev kad smatra da je nalog suprotan propisima, pravilima struke, ili da njegovo izvršenje može da prouzrokuje štetu, što saopštava rukovodiocu. Međutim, odredbama  člana  32.  nije predviđeno da je službenik  dužan  da pismenim putem saopšti rukovodiocu da smatra da izvršenje naloga  može prouzrokovati štetu. Imajući u vidu navedeno, smatramo da bi bilo celishodno uskladiti odredbe člana 32. i člana 168. na taj način što će u oba slučaja biti propisano da će službenik pismenim putem saopštiti rukovodiocu da izvršenje naloga može da prouzrokuje štetu.

Član 169.

Ova odredba odnosi se na odgovornost službenika za štetu prouzrokovanu trećem licu.

Stavom 1. propisano je da za štetu koju službenik na radu ili u vezi sa radom prouzrokuje trećem licu nezakonitim ili nepravilnim radom odgovara poslodavac. Smatramo da bi ovom odredbom, slično kao u Zakonu o državnim službenicima, trebalo propisati mogućnost da oštećenik naknadu štete zahteva neposredno od službenika, ukoliko je ovaj štetu prouzrokovao namerno.

Odredbe o prestanku radnog odnosa

Član 172.

Odredbe ovog člana odnose se na prestanak radnog odnosa. Stavom 2. propisano je da u jedinici lokalne  samouprave službeniku na položaju, po sprovedenoj inicijativi za razrešenje  na osnovu mere javnog objavljivanja preporuke za razrešenje koju izrekne Agencija za borbu protiv korupcije, radni odnos prestaje danom konačnosti rešenja kojim se utvrđuje prestanak rada na položaju.

Zakonom o Agenciji za borbu  protiv korupcije propisano je da je mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje jedna od mera koja se izriče funkcioneru zbog povrede ovog zakona. Funkcionerom se, u smislu Zakona o Agenciji za borbu  protiv korupcije, smatra  svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organe Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne  samouprave i organe  javnih preduzeća  i privrednih društava, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave i drugo lice koje bira Narodna skupština.

Imajući u vidu navedeno, postavlja se pitanje zašto navedenom odredbom nije propisano da će se ona odnositi i na službenike na položaju u organu autonomne pokrajine.

Odredbe o zaštiti prava službenika

Član 194.

Odredbe ovog člana odnose se na izuzeće člana žalbene komisije. Stavom 1. je propisano da predsednik ili član žalbene komisije može biti izuzet od vršenja dužnosti u pojedinačnom žalbenom postupku ukoliko postoji interes koji on, ili s njime povezano lice, može imati u vezi sa odlukom u čijem donošenju učestvuje. Navedena odredba sadrži rizik korupcije, s obzirom da je njome  ostavljeno  diskreciono ovlašćenje  prilikom  odlučivanja o izuzeću predsednika ili člana žalbene komisije. Imajući u vidu navedeno preporuka je da se reč može zameni rečju će. Pored toga, s obzirom da odredbama ovog člana nije određeno koja se lica smatraju povezanim licima, ostavljen  je prostor za različita tumačenja. Imajući u vidu navedeno,  preporuka je da se Nacrtom zakona predvidi koja će se lica smatrati povezanim licima u pogledu ovih odredaba.

Član 195.

Odredbe ovog člana odnose se na razloge za razrešenje predsednika i članova žalbene komisije. Stavom  1. propisano je da se član žalbene komisije razrešava  ako nesavesno  vrši  svoje dužnosti ili ako je osuđen na kaznu zatvora od najmanje šest meseci ili za kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim dužnosti u žalbenoj komisiji, dok  je stavom  2. predviđeno da se predsednik žalbene komisije razrešava dužnosti predsednika ako je nesavesno ili neuspešno vrši. Formulacije kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim dužnosti u žalbenoj komisiji i neuspešno vrši su nedovoljno precizne i ostavljaju prostor za različita tumačenja od strane organa koji će primenjivati ovaj zakon. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ove odredbe izmene  na  taj način što  će  se  precizirati formulacije  kažnjivo delo  koje  ga  čini nedostojnim dužnosti u žalbenoj komisiji i neuspešno vrši.

Prelazne i završne odredbe

Članom 208. propisano je da će uredbe koje su predviđene ovim zakonom Vlada doneti u roku od

90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, dok će pokrajinske propise iz člana 206. ovog zakona, nadležni organ  Autonomne pokrajine Vojvodine doneti  u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Pored navedenog, članom  209. predviđeno je da će poslodavac doneti  kodeks ponašanja službenika i nameštenika u roku od 180 dana od početka primene ovog zakona. Imajući u vidu navedeno, kao i činjenicu da je odredbom člana 216. predviđeno da će ovaj zakon stupiti na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije", a da će se primenjivati od 1. decembra 2013. godine, preporuka je da se s vi navedeni propisi pripreme i donesu u kraćem roku od onog koji je predviđen Nacrtom zakona.

III Zaključak

Nacrtom zakona uređuju se prava  i  dužnosti iz  radnog odnosa  zaposlenih u  organima autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, među kojima su i funkcioneri. Iako se može postaviti pitanje  da li ovim  propisom treba da bude uređen  položaj funkcionera, ukazujemo da Nacrtom zakona nije dovoljno  jasno definisan pojam funkcionera, niti su adekvatno uređena  pitanja  njegovih dužnosti i  odgovornosti, kao i  prestanka funkcije, pogotovo u pogledu razloga za razrešenje. Takođe, Nacrt zakona ne sadrži odredbe koje se tiču donošenja etičkog kodeksa za funkcionere, dok, sa druge strane, propisuje donošenje kodeksa ponašanja službenika i nameštenika.

Nacrtom zakona uređuje se delimično i oblast stručnog usavršavanja i osposobljavanja, iako bi po našem mišljenju trebalo sačekati donošenje Strategije stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, pa potom pristupiti izradi propisa koji bi uredio ovu oblast.

Odredbe Nacrta zakona sadrže rizike korupcije koji se tiču preširokih diskrecionih ovlašćenja poslodavca, neodređenog  upućivanja  na  odredbe  drugih  propisa i  upotrebe nedovoljno preciznih  formulacija,  koje  mogu dovesti do  različitog  tumačenja. Prema mišljenju Agencije za borbu protiv korupcije, ove rizike korupcije je nužno otkloniti, kako bi se izbegle eventualne zloupotrebe i obezbedilo poštovanje zakona.

Izvor: Vebsajt Agencije za borbu protiv korupcije, 14.7.2013.