OCENA USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI - ZAKON O NAČINU ODREĐIVANJA MAKSIMALNOG BROJA ZAPOSLENIH U JAVNOM SEKTORU: ODLUKOM USTAVNOG SUDA OBUSTAVLJAJU SE REšENJA O ODLASKU U STAROSNU PENZIJU

9. oktobra 2015. godine u "Sl. glasniku RS" br. 85/2015 objavljeno je Rešenje Ustavnog suda broj IUz-244/2015 kojim se obustavlja izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzetih na osnovu odredaba člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru ("Sl. glasnik RS", br. 68/2015 - dalje: Zakon).

U Rešenju se navodi da Ustavni sud može u toku postupka, do donošenja konačne odluke, da obustavi izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu opšteg akta čija se ustavnost i zakonitost ocenjuje, ako bi njihovim izvršavanjem mogle da nastupe neotklonjive štetne posledice.

Sadržinu Rešenja Ustavnog suda prenosimo u celosti:

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 8. oktobra 2015. godine, doneo je

REŠENJE

Obustavlja se izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu odredaba člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", broj 68/15).

Obrazloženje

Ustavnom sudu podneti su zajednički predlog i inicijative za ocenu ustavnosti odredaba člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", broj 68/15). U predlogu i inicijativama se, pored ostalog, navodi da je odredbom člana 20. stav 1. Zakona propisano da zaposlenom u javnom sektoru prestaje radni odnos momentom sticanja uslova (radni staž i godine života) za starosnu penziju, što faktički znači da je na predviđeni način ukinuto pravo izbora žena na odlazak u starosnu penziju iz Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (član 19a), odnosno da je ovim nastala obaveza da žene, i to samo žene zaposlene u javnom sektoru, idu u penziju ranije nego muškarci. Po mišljenju predlagača, to ovu zakonsku odredbu čini suprotnom članu 21. Ustava, kojim je zabranjena diskriminacija po bilo kom osnovu, jer pogađa samo žene zaposlene u javnom sektoru i time predstavlja diskriminaciju žena. Predlagači i inicijatori, takođe, smatraju da se osporenom odredbom Zakona, bez opravdanog razloga, u nejednak položaj po pitanju ostvarivanja Ustavom garantovanog prava na rad stavljaju žene koje rade u javnom sektoru u odnosu na žene zaposlene van javnog sektora. Imajući u vidu štetne posledice koje bi ovakva zakonska odredba mogla proizvesti u primeni, predlagači i podnosioci inicijativa su zatražili od Ustavnog suda da, do donošenja konačne odluke u ovom ustavnosudskom predmetu, obustavi od izvršenja pojedinačne akte i radnje donete na osnovu osporene zakonske odredbe.

Odredbom člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US) propisano je da Ustavni sud može u toku postupka, do donošenja konačne odluke, obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu opšteg akta čija se ustavnost i zakonitost ocenjuje, ako bi njihovim izvršavanjem mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice.

Ispitujući ispunjenost uslova za obustavu izvršenja pojedinačnih akata koji bi bili doneti na osnovu osporenih zakonskih odredaba, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Prvo, da je danom podnošenja (30. septembra 2015. godine) zajedničkog predloga ovlašćenih predlagača, saglasno članu 52. Zakona o Ustavnom sudu, pokrenut postupak za utvrđivanje neustavnosti osporenih zakonskih odredaba.

Drugo, da je Zakon o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", broj 68/15), čije su odredbe osporene, a kojima se uređuje način određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru, kao i obim i rokovi smanjenja broja zaposlenih (racionalizacija) do dostizanja utvrđenog maksimalnog broja, stupio na snagu 12. avgusta 2015. godine, pri čemu je članom 35. stav 2. tog zakona određeno da osporene odredbe člana 20. Zakona počinju da se primenjuju u roku od 60 dana od dana njegovog stupanja na snagu, što znači počev od 12. oktobra 2015. godine.

Treće, da se osporenim odredbama Zakona uređuje institut prestanka radnog odnosa po sili zakona, kao jedan od načina smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru. Osnov prestanka radnog odnosa u konkretnom slučaju je, kako se u Zakonu navodi, ispunjenje uslova za starosnu penziju. Tako je osporenim članom 20. Zakona predviđeno: da zaposlenom u javnom sektoru, za vreme primene ovog zakona (što saglasno članu 35. stav 1. ovog zakona, znači do 31. decembra 2018. godine) prestaje radni odnos kad navrši godine života i staž osiguranja koji su propisani zakonom za odlazak u starosnu penziju (stav 1.); da zaposleni iz stava 1. ovog člana ostvaruje pravo na otpremninu u skladu sa propisima kojima se uređuje njegov radno-pravni status (stav 2.); da izuzetno od stava 1. ovog člana, zaposlenom u javnom sektoru ne prestaje radni odnos ako se poslodavac i zaposleni sporazumeju o nastavku radnog odnosa i dužini njegovog trajanja, u cilju obezbeđivanja stručnog i kontinuiranog obavljanja neophodnih funkcija organizacionog oblika (stav 3.); da se sporazumom iz stava 3. ovog člana može utvrditi nastavak radnog odnosa zaposlenog najduže do navršenja 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja (stav 4.). Odredbama st. 5. i 6. istog člana Zakona propisano je da navedeni sporazum zamenjuje odgovarajuće odredbe pojedinačnog akta na osnovu koga je zaposleni zasnovao radni odnos i da poslodavac od nadležnog fonda penzijskog osiguranja može pribavljati podatke radi utvrđivanja ispunjenosti uslova za prestanak radnog odnosa zaposlenog po ovom osnovu. Prethodno navedene odredbe ne odnose se na zaposlene u javnom sektoru čiji je radnopravni status uređen posebnim zakonima, jer prema stavu 7. člana 20. Zakona, zaposlenom kome je navršenje radnog veka i nastavak radnog odnosa nakon navršenja radnog veka uređen posebnim zakonom, radni odnos prestaje u skladu sa posebnim zakonom. Odredba stava 7. Zakona ne primenjuje se na državne službenike.

Ustavni sud ističe da prestanak radnog odnosa po sili zakona zbog navršenja radnog veka (propisanih godina života i staža osiguranja) predstavlja instutit koji je uređen Zakonom o radu i drugim zakonima kojima se uređuju pitanja zasnivanja i prestanka radnog odnosa zaposlenih u organima, organizacijama i ustanovama koje, u smislu člana 1. stav 2. i člana 2. osporenog Zakona, čine javni sektor, odnosno tzv. "sistem javnog sektora". Tako je članom 175. stav 1. tačka 2) Zakona o radu ("Službeni glasnik RS", br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13 i 75/14), čije se odredbe, ukoliko posebnim zakonom nije što drugo predviđeno, primenjuju na zaposlene u javnim službama i nameštenike u državnim organima, propisano da radni odnos, po sili zakona, prestaje kada zaposleni navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, ukoliko se zaposleni i poslodavac drugačije ne sporazumeju. Odredbom člana 131. stav 1. tačka 1) Zakona o državnim službenicima ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 81/05 – ispravka, 83/05 – ispravka, 64/07, 67/07 – ispravka, 116/08, 104/09 i 99/14), kojim se uređuje radnopravni položaj zaposlenih u državnim organima, propisano je da državnom službeniku prestaje radni odnos po sili zakona, između ostalog, kada navrši radni vek, odnosno danom navršenja 65 godina života, ako ima najmanje 15 godina staža osiguranja. Takođe, i Zakon o radnim odnosima u državnim organima ("Službeni glasnik RS", br. 48/91, 66/91, 44/98 – dr. zakon, 49/99 – dr. zakon, 32/01 – dr. zakon, 39/02, 49/05 – Odluka US, 79/05 – dr. zakon, 81/05 – ispravka dr. zakona, 83/05 – ispravka dr. zakona i 23/13), čije se odredbe još uvek shodno primenjuju na zaposlene u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, sadrži odredbu iz koje proizlazi da se u pogledu prestanka radnog odnosa zaposlenog po sili zakona primenjuju opšti propisi o radu.

Ustavni sud ukazuje da su, nasuprot ovim propisima, opšti uslovi za sticanje prava na starosnu penziju uređeni članom 19. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04 – Odluka US, 84/04 – dr. zakon, 85/05, 101/05 – dr. zakon, 63/06 – Odluka US, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14 i 142/14) (u daljem tekstu: Zakon o PIO), i to tako što je određeno da osiguranik stiče pravo na starosnu penziju: 1) kad navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja; 2) kad navrši 45 godina staža osiguranja. Pošto važeći Zakon o PIO ne pravi razliku u pogledu uslova za sticanje prava na starosnu penziju u zavisnosti od toga da li je osiguranik žena ili muškarac, a što su raniji zakoni činili, članom 19a je predviđen određeni prelazni režim za osiguranike žene, tako da one ne moraju "čekati" da navrše 65 godina života da bi stekle pravo na starosnu penziju, već u periodu od 2015. do 2031. godine imaju pogodnost da pravo na starosnu penziju steknu i pre navršenih 65 godina života, i to počev od navršenih 60 godina i šest meseci u 2015. godini, sa navršenom 61 godinom u 2016. godini i nadalje, uz povećanje starosne granice u svakoj sledećoj godini do 2031. godine, od kada za sve osiguranike važi opšti uslov od navršenih 65 godina života.

Kada se osporene zakonske odredbe posmatraju u kontekstu navedenih propisa, Ustavni sud nalazi da je potrebno imati u vidu sledeće:

1. Ispunjenjem uslova propisanih zakonom kojim se uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje osiguranik stiče pravo na starosnu ili neku drugu vrstu penzije. Ostvarivanje tog prava zavisi isključivo od volje osiguranika, koja se manifestuje podnošenjem zahteva za utvrđivanje prava nadležnom fondu penzijskog osiguranja. Nasuprot tome, do prestanka radnog odnosa zbog ispunjenja zakonom propisanih uslova u pogledu navršenja godina života i godina staža osiguranja (navršenje radnog veka) dolazi po sili samog zakona, s tim što do produženja radnog veka može doći samo ako za to postoji zakonski osnov i ako postoji obostrani interes poslodavca i zaposlenog da se zaposlenom produži radni vek. Dakle, bez obzira na to što su opšti uslovi za sticanje prava na starosnu penziju i opšti uslovi za prestanak radnog odnosa zbog navršenja radnog veka identični (navršenih 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja), radi se o različitim pravnim institutima.

2. Iz formulacije odredbe stava 1. člana 20. osporenog Zakona (da zaposlenom u javnom sektoru prestaje radni odnos kada navrši godine života i staž osiguranja "koji su propisani zakonom za odlazak u starosnu penziju"), moglo bi se, na prvi pogled, zaključiti da Zakon ne prepoznaje razliku između dva pravna instituta, ali da se ta odredba jednako odnosi na sve zaposlene u javnom sektoru koji su ispunili opšte uslove za navršenje radnog veka. Međutim, po osnovu člana 20. ovog zakona zaposlenima u javnom sektoru radni odnos po ovom osnovu prestaje samo za vreme primene Zakona (stav 1.), a takođe, poslodavac i zaposleni se mogu sporazumeti o "nastavku radnog odnosa" najduže do navršenja 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja zaposlenog (stav 4.), a što je, kao što je rečeno, opšti uslov za prestanak radnog odnosa po sili zakona i istovremeno opšti uslov za sticanje prava na starosnu penziju. Iz navedenog se nameće kao nesporan zaključak da se uslovi iz osporenog člana 20. Zakona i ne odnose na opšte uslove za sticanje prava na starosnu penziju iz člana 19. Zakona o PIO. Kako su uslovi za sticanje prava na starosnu penziju određeni još samo u članu 19a Zakona o PIO i kako se uslovi iz ove zakonske odredbe odnose samo na žene osiguranike, to sledi da se institut prestanka radnog odnosa po sili Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru odnosi samo na žene zaposlene u javnom sektoru, i to one koje saglasno članu 19a Zakona o PIO imaju mogućnost da ostvare pravo na starosnu penziju.

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.), kao i da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta (član 60. stav 3.).

Ustavni sud nalazi da, sa stanovišta ustavne nadležnosti zakonodavca da uredi sistem u oblasti radnih odnosa (član 97. tačka 8. Ustava), zakonodavac, posebno kada je reč o zaposlenima čije se plate i zarade finansiraju iz budžeta (iz javnih prihoda), ima ovlašćenje da propisivanjem različitih zakonskih mera racionalizuje javni sektor, što uključuje i smanjenje broja zaposlenih, kao i da to smanjenje bude rezultat primene različitih zakonom propisanih kriterijuma, odnosno da se mogu propisati različiti osnovi smanjenja broja zaposlenih. Međutim, polazeći od svega prethodno izloženog, Ustavni sud ocenjuje da je propisivanje zakonskog uslova za prestanak radnog odnosa zbog navršenja određenih godina života koji se odnosi samo na žene zaposlene u javnom sektoru i indirektno pretvaranje jednog zakonskog prava (prava na starosnu penziju pod povoljnijim uslovima u pogledu navršenih godina života) u osnov prestanka radnog odnosa, ustavnopravno sporno sa stanovišta Ustavom garantovane zabrane, kako neposredne, tako i posredne diskriminacije po bilo kom osnovu, a naročito, između ostalog, po osnovu pola, kao i, indirektno, sa stanovišta Ustavom zajemčene dostupnosti svih radnih mesta svima pod jednakim uslovima.

Imajući u vidu navedena sporna ustavnopravna pitanja, te činjenicu da početak primene odredaba člana 20. Zakona ima za posledicu utvrđivanje prestanka radnog odnosa licima koja ispunjavaju uslove predviđene ovim odredbama, a u kontekstu ostalih odredaba Zakona i izmene opštih akata kojima se uređuje sistematizacija radnih mesta i broj zaposlenih u svakom subjektu na koji se Zakon primenjuje, u smislu ukidanja pojedinih radnih mesta ili smanjenja broja zaposlenih, Ustavni sud je ocenio da ove okolnosti predstavljaju neotklonjive štetne posledice za lica na koja bi se odredbe primenile. Stoga je Ustavni sud utvrdio da postoje opravdani i na Zakonu o Ustavnom sudu utemeljeni razlozi da se, saglasno odredbi člana 56. stav 1. tog zakona, do donošenja konačne odluke Suda o saglasnosti osporenog člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru sa Ustavom, obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koji bi bili doneti, odnosno preduzeti na osnovu ovih zakonskih odredaba.

Saglasno odredbama člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 93. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), Sud je zaključio da se ovo rešenje objavi u "Službenom glasniku Republike Srbije".

S obzirom na izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

Broj IUz-244/2015

Predsednik Veća,

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Izdvojeno mišljenje u odnosu na Rešenje Ustavnog suda
IUz 244/2015. od 8. oktobra 2015. godine

Ustavni sud je na sednici održanoj 8. oktobra 2015. godine doneo Rešenje kojim se obustavlja izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzetih na osnovu odredaba člana 20. Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru ("Službeni glasnik RS", broj 68/15). Iako sam svojim glasom podržala ovu odluku Ustavnog suda, smatrajući je u potpunosti ispravnom, s obzirom na rešenje sadržano u navedenom Zakonu i jedino mogućom "reakcijom" Ustavnog suda kao Ustavom uspostavljenog zaštitnika ustavnosti i zakonitosti i ujemčenih ljudskih prava, smatram da je ovaj postupak Ustavnog suda dobar povod koji se ne može propustiti za konstataciju o važnosti momenta ustavnosudskog delovanja, odnosno "presuđenja".

Smisao postojanja ustavnog sudstva, od njegovog osnivanja do danas, sa stalno narastajućim značajem koji ova institucija ima u društvima koja se zalažu za uspostavljanje i ostvarenje načela vladavine prava, jeste u zaštiti važećeg ustava i ustavom garantovanih prava građana. Ta, ustavnosudska zaštita, kao i svaki drugi oblik zaštite koji se ustanovljava i, samim tim, od strane onih kojima je potrebna sa razlogom i očekuje, mora se pružiti od strane nadležnog organa, na način koji ustav dopušta, po postupku koji je važećim normativnim okvirom predviđen i u vremenu koje će omogućiti njenu delotvornost, u smislu pravovremenog postupanja koje neće, svojim izostankom, obesmisliti suštinu zaštite koja se pruža. U slučaju po kome je Ustavni sud Srbije počeo da postupa donošenjem gorenavedenog Rešenja postupljeno je uz poštovanje svih pomenutih parametara relevantnih za pružanje delotvorne zaštite ljudskih prava koja su, možda, o tome će Ustavni sud tek odlučivati, povređena odredbama Zakona koje su osporene pred Ustavnim sudom.

Suvišno je isticati da Ustavni sud, vršeći svoju misiju zaštitnika Ustava i njime garantovanih ljudskih i manjinskih prava, ima Ustavom uspostavljenu obavezu da uvek, u slučajevima jednakim ili bitno sličnim, i u okvirima istovrsnog normativnog stanja, postupa na jednak način ovome kako je postupio u slučaju Zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru.

Kao primer ustavnosudskog postupanja koje nije ispunilo nužne (gorenavedene) uslove za delotvornu zaštitu ljudskih prava navešću postupanje koje je započeto donošenjem Rešenja o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti Uredbe o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji AP Kosovo i Metohija ("Službeni glasnik RS", br. 115/13 i 42/14), kao i Zaključka Vlade 05 broj 11-10643/2013. od 9. decembra 2013. godine, koji nije objavljen u službenom glasilu Republike Srbije.

Iako sam svojim glasom podržala i ovu odluku Ustavnog suda, smatrajući je, s obzirom na argumente iznete u podnetim inicijativama i zaključke izvedene na osnovu analize osporenih akata, jedino mogućom, svoju podršku uskratila sam obrazloženju koje je sudija izvestilac predložila, a Sud usvojio, nalazeći da nije odgovarajuće i dostatno za sporno pitanje ove prirode i sve okolnosti koje ga prate. Svoje izdvojeno mišljenje priložila sam tada donetoj odluci Ustavnog suda u pogledu sadržine obrazloženja koje prati izreku odluke, u ovom slučaju rešenja o pokretanju postupka, smatrajući ga neprihvatljivo manjkavim iz nekoliko razloga. Suštinski među njima odnosio se na odnos Suda prema zahtevima – predlozima koji su sadržani u podnetim inicijativama i nepostupanja na način kako je Sud postupio u ovom najnovijem slučaju. Preciznije, u inicijativi je traženo od Ustavnog suda da donese Rešenje kojim se obustavlja izvršenje pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu pravnih akata osporenih pred Ustavnim sudom. Pristup Ustavnog suda ovim inicijativama, prispelim u Sud još januara 2014. godine, kojima se od Suda traži zaštita prava jednakog ustavnog ranga kao i prava čija se zaštita traži u predmetu u kome je Sud doneo Rešenje o obustavvljanju koje se sada objavljuje, bio je, po mome sudu, pogrešan iz dva ključna razloga. Prvi je što se Sud oglušio o zahteve za obustavu izvršenja akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih pravnih akata, a drugi, što je dopustio da postupanje u ovom predmetu pred Sudom traje bezmalo dve godine, dopuštajući tako da, u slučaju da su podnosioci inicijativa imali pravo u pogledu neustavnosti osporenih akata Uredbe i Zaključka Vlade (što Ustavni sud tek treba da utvrdi), ljudska prava čija je zaštita od Ustavnog suda tražena ostanu bez tražene i očekivane zaštite i da nastanu teško otklonjive štetne posledice.

Ustavni sud je univerzalni zaštitnik najviše rangiranog prava u zemlji, a to je pravo uređeno važećim ustavom. Ustavni sud je zaštitnik prava svih građana koji žive na teritoriji jedne države u njenim granicama koje su utvrđene tim istim ustavom. Ustavni sud je vrhovna instanca u kojoj sudije sude na osnovu važećeg ustava kao svog merila i koje su po tom Ustavu dužne da pruže jednaku i pravovremenu zaštitu povređenog prava svakom građaninu pričinjenu aktom ili radnjom donetim ili poreduzetim od strane bilo kog činioca vlasnog da takav akt donese ili radnju preduzme. Sve to ustavni sud, svaki, pa i Ustavni sud u Republici Srbiji, mora da čini na način kako je Ustavom propisano i sa ciljem da se predviđena zaštita i ostvari. Momentom presuđenja Ustavni sud jednako utiče na ostvarivost zaštite kao i njenim nepružanjem, jer se efekti, neretko, mogu izjednačiti.

Prema tome, ovim izdvojenim mišljenjem ne kritikuje se niti osporava doneta odluka, već do sada, u pojedinim slučajevima, ispoljena praksa Ustavnog suda.

dr Olivera Vučić, sudija Ustavnog suda Republike Srbije