Email Print

NACRT ZAKONA O IZMENI ZAKONA O DRŽAVNOJ UPRAVI: U mišljenju Agencije za borbu protiv korupcije o Nacrtu zakona istaknuto je da je zakonskim odredbama neophodno jasno predvideti kao pravilo da će se javne rasprave sprovoditi u procesu pripreme svih nacrta zakona, a ne samo onih kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti, odnosno uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost


Nacrtom zakona o izmeni Zakona o državnoj upravi neophodno je jasno predvideti kao pravilo da će se javne rasprave sprovoditi u procesu pripreme svih nacrta zakona, a ne samo onih kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti, odnosno uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost.

Dodatno, odredbama Nacrta zakona potrebno je utvrditi obavezu sprovođenja javne rasprave i povodom polaznih osnova za izradu zakona, kao i nakon utvrđivanja teksta nacrta, te predvideti da tekst nacrta zakona upućen na javnu raspravu može biti menjan prvenstveno na osnovu prihvaćenih primedbi i sugestija iznetih tokom javne rasprave, navodi se u mišljenju Agencije za borbu protiv korupcije o Nacrtu zakona

Predmet Nacrta zakona je izmena odredaba Zakona o državnoj upravi ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 101/2007, 95/2010 i 99/2014) koje uređuju uslove za održavanje javne rasprave u pripremi zakona. Kako je navedeno u obrazloženju, Nacrtom zakona uspostavlja se obaveza uključivanja javnosti u pripremu zakona, propisa i drugih akata. Osnovni cilj predloženih izmena je definisanje učešća javnosti u pripremi zakona, propisa i drugih akata, koje podrazumeva:

a) blagovremeno stavljanje na uvid javnosti nacrta zakona ili propisa, kao i polaznih osnova za pripremu zakona, te

b) javne rasprave u pogledu zakona i drugih akata kojima se bitno menja pravni režim u određenoj oblasti.

Nacrt zakona sadrži značajne novine, kao što je uvođenje obaveze ministarstava i posebnih organizacija da pripreme i stave na uvid javnosti polazne osnove za izradu zakona, u trenutku početka rada na pripremi zakona, kao i svaki nacrt zakona, sa pratećim obrazloženjem, najkasnije u trenutku dostavljanja drugim organima u postupku pribavljanja mišljenja. Međutim, s druge strane, Nacrtom zakona nije propisana obaveza sprovođenja javne rasprave prilikom pripreme svih zakona, već, kao što je i sada slučaj, samo onih zakona kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti, odnosno uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost.

S obzirom na to da kriterijumi za utvrđivanje kada je obavezno sprovesti javnu raspravu prilikom pripreme zakona nisu dovoljno jasno određeni u Zakonu o državnoj upravi i Poslovniku Vlade, odnosno da su podložni različitim tumačenjima u praksi, jasno je da je ova pitanja neophodno detaljno urediti izmenama i dopunama pomenutih propisa. Imajući u vidu navedeno, izmene Zakona o državnoj upravi i Poslovnika Vlade u oblasti javnih rasprava predviđene su strateškim dokumentima u oblasti borbe protiv korupcije - Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije, Akcionim planom za njeno sprovođenje, kao i Akcionim planom za Poglavlje 23 - potpoglavlje Borba protiv korupcije, te Akcionim planom za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu u Republici Srbiji za 2016. i 2017. godinu.

Na neophodnost izmene propisa kojima se uređuje sprovođenje javnih rasprava ukazano je i u izveštajima relevantnih međunarodnih organizacija. Naime, prema oceni Evropske komisije iz Izveštaja o napretku Srbije za 2015. godinu, javne rasprave bi trebalo da obuhvataju širu javnost i da budu organizovane u realnijim vremenskim okvirima, kako bi sve zainteresovane strane mogle da daju svoj kvalitativan doprinos. Ovo je naročito nužno kod nacrta zakona s velikim ekonomskim i društvenim uticajem. Dodatno, u Izveštaju o napretku Srbije za 2016. godinu navedeno je da je inkluzivnost, transparentnost i kvalitet izrade propisa i efikasnog nadzora izvršne vlasti potrebno dodatno poboljšati.

Javne rasprave predstavljaju jedan od značajnijih preventivnih mehanizama u borbi protiv korupcije, kojim se omogućava zainteresovanoj javnosti da doprinese kvalitetu propisa, te utvrđivanju da li su rešenja o kojima se raspravljalo utemeljena na javnom interesu, ili ne. Nažalost, ne tako retko dešava se da Vlada upućuje predloge zakona u skupštinsku proceduru bez prethodno sprovedene javne rasprave. Tako doneti zakoni, po pravilu, imaju izvesne manjkavosti i stvaraju prostor za favorizovanje pojedinačnih interesa na štetu javnog interesa, tj. za usvajanje zakonskih rešenja koja će sadržati rizike korupcije. S druge strane, ministarstva često, i kada dođe do sprovođenja javnih rasprava, ne uzimaju u obzir upućene primedbe i sugestije, te u izveštajima o sprovedenim javnim raspravama ne obrazlažu na koji način su te primedbe i sugestije razmatrali i da li su ih i u kojoj meri prihvatili.

Nacrt zakona sadrži značajne novine, kao što su uvođenje obaveze ministarstava i posebnih organizacija da pripreme i stave na uvid javnosti polazne osnove za izradu zakona, u trenutku početka rada na pripremi zakona, kao i svaki nacrt zakona, sa pratećim obrazloženjem, najkasnije u trenutku dostavljanja drugim organima u postupku pribavljanja mišljenja. Dodatno, Nacrtom zakona proširuje se krug akata prilikom čije pripreme postoji dužnost sprovođenja javne rasprave - strategije, akcioni planovi i drugi planski akti, kao i podzakonski akta kojima se razrađuju pojedine odredbe ili se određuje način izvršenja pojedinih odredbi zakona kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojima se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost. Međutim, s druge strane, Nacrtom zakona nije propisana obaveza sprovođenja javne rasprave prilikom pripreme svih zakona, već, kao što je i sada slučaj, samo onih zakona kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti, odnosno uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost.

Konkretno, Nacrtom zakona predviđeno je da su ministarstva i posebne organizacije dužni da pripreme i stave na uvid javnosti polazne osnove za izradu zakona, preko internet stranice organa i portala e-uprave, u trenutku početka rada na pripremi zakona. Međutim, Nacrt zakona ne predviđa da su ministarstva i posebne organizacije u okviru ove obaveze dužni da omoguće zainteresovanim građanima, organizacijama civilnog društva i predstavnicima stručne javnosti da u određenom vremenskom periodu dostave eventualne sugestije i komentare na polazne osnove za izradu zakona, te da takve sugestije i komentare razmotre i o tome sačine izveštaj. Imajući u vidu da je potrebno omogućiti javnosti da se izjasni o predloženim rešenjima u raznim fazama zakonodavnog postupka, mišljenja smo da bi Nacrtom zakona trebalo utvrditi obavezu sprovođenja javne rasprave i povodom polaznih osnova za izradu zakona, kao i nakon utvrđivanja teksta nacrta.

Nacrtom zakona nije propisana obaveza sprovođenja javne rasprave prilikom pripreme svih zakona, već, kao što je i sada slučaj, samo onih kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti, odnosno uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost. S obzirom na to da nisu određeni jasni i precizni kriterijumi za utvrđivanje da li se u konkretnom slučaju radi o zakonu kojim se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti, odnosno uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost, ovu odredbu je neophodno izmeniti. Naime, Nacrtom zakona potrebno je jasno predvideti kao pravilo da će se javne rasprave sprovoditi u procesu pripreme svih nacrta zakona, a ne samo onih kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti, odnosno uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost. Izuzetak od ovog pravila, tj. donošenje zakona bez prethodno sprovedene javne rasprave, trebalo bi predvideti samo u onim slučajevima kada su za to ispunjeni zakonskim odredbama precizno propisani uslovi i kriterijumi - na primer, izmene zakona tzv. "tehničke prirode", kojima se ne utiče na već propisane uslove i način ostvarivanja prava i obaveza fizičkih i pravnih lica. Na ovaj način, bili bi otklonjeni nedostaci koji postoje u važećem normativnom okviru u ovoj oblasti, kojim se omogućava nadležnom odboru Vlade da, na obrazloženi predlog predlagača, odluči da se ne sprovede javna rasprava prilikom pripreme novog zakona, odnosno da procenjuje u svakom konkretnom slučaju, prilikom pripreme zakona o izmenama i dopunama zakona, da li su ispunjeni kriterijumi za sprovođenje javne rasprave, tj. da li se tim zakonom bitno menjaju rešenja iz postojećeg zakona.

Dodatno, Nacrtom zakona potrebno je predvideti da tekst nacrta zakona upućen na javnu raspravu može biti menjan prvenstveno na osnovu prihvaćenih primedbi i sugestija iznetih tokom javne rasprave.

Na kraju, važno je napomenuti da bi prilikom pripreme izmena Poslovnika Vlade, u skladu sa izmenama Zakona, trebalo predvideti obavezu organa koji priprema nacrt zakona da pre detaljnog izveštaja o sprovedenoj javnoj raspravi objavi na svojoj internet stranici sve prispele predloge i komentare, kao i razloge zbog kojih jeste ili nije prihvatio upućene predloge.

Izvor: Vebsajt Agencije za borbu protiv korupcije, 11.01.2016.
Naslov: Redakcija