MIŠLJENJE AGENCIJE ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE O JAVNOJ RASPRAVI KAO MEHANIZMU ZA DONOŠENJE KVALITETNIJIH ZAKONA I DONOŠENJU ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU: POTREBNE IZMENE POSLOVNIKA VLADE I NARODNE SKUPšTINE
Agencija za borbu protiv korupcije objavljuje analitički tekst o javnim raspravama i donošenju zakona po hitnom postupku, kojim želi da skrene pažnju na probleme u procesu donošenja zakona u Republici Srbiji. Tekst sadrži preporuke Vladi i Narodnoj skupštini Republike Srbije za izmene Poslovnika Vlade ("Sl. glasnik RS", br. 61/2006 - prečišćen tekst, 69/2008, 88/2009, 33/2010, 69/2010, 20/2011, 37/2011, 30/2013 i 76/2014), odnosno Poslovnika Narodne skupštine ("Sl. glasnik RS", br. 20/2012 - prečišćen tekst).
U tekstu se između ostalog navodi da se najznačajniji problemi u oblasti donošenja zakona tiču nepostojanja dovoljno precizno propisanih obaveza u pogledu održavanja javnih rasprava, odnosno, u slučaju kada do javne rasprave dođe, nepostojanja obaveza organa javne vlasti koji je sprovodi da obrazloži da li su i zašto izneti predlozi i sugestije prihvaćeni, ili ne.
Nesprovođenje ili simuliranje sprovođenja javnih rasprava, uz često donošenje zakona po hitnom postupku, loše utiče na kvalitet zakonskih rešenja. Tako doneti zakoni se potom, usled materijalnih grešaka ili nelogičnosti, često menjaju u kratkom vremenskom roku, ponovo bez javne rasprave i po hitnom postupku.
Javne rasprave predstavljaju jedan od značajnijih preventivnih mehanizama u borbi protiv korupcije, kojim se omogućava zainteresovanoj javnosti da doprinese kvalitetu propisa, te utvrđivanju da li su rešenja o kojima se raspravljalo utemeljena na javnom interesu, ili ne.
Iako odsustvo javnih rasprava negativno utiče na kvalitet zakona, ne tako retko se zakoni kojima se bitno menja uređenje nekog pitanja, ili uređuje pitanje koje posebno zanima javnost, donose upravo na taj način, suprotno pravilima iz Zakona o državnoj upravi ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 101/2007, 95/2010 i 99/2014) i Poslovnika Vlade.
Sa druge strane, i kada dođe do sprovođenja javnih rasprava, često ministarstva upućene primedbe i sugestije ne uzimaju u obzir, te u izveštajima o sprovedenim javnim raspravama ne obrazlažu na koji način su te primedbe i sugestije razmatrali i da li su i u kojoj meri te sugestije i predloge prihvatili. Imajući u vidu navedeno, iako raste svest o potrebi i značaju uključivanja javnosti u proces izrade propisa, javne rasprave se u praksi još uvek ne koriste u dovoljnoj meri. Kao razlozi za to najčešće se navode potreba za hitnom procedurom izrade i usvajanja zakona, uzrokovana procesom usklađivanja sa pravnim tekovinama Evropske unije.
Poseban problem predstavlja činjenica da je oblast javnih rasprava uređena samo u slučaju Vladinih predloga zakona, dok takva obaveza ne postoji u odnosu na predloge koje podnose narodni poslanici ili grupe građana.
U aprilu 2013. došlo je do izmena Poslovnika Vlade u delu koji se odnosi na javne rasprave. Iako je ovim izmenama detaljnije uređena javna rasprava, u slučaju kada nacrt priprema organ državne uprave, čini se da one nisu dovoljne kako bi se obezbedio potreban nivo transparentnosti i participativnosti zakonodavnog postupka. Pored ostalog, nije utvrđena obaveza organizovanja javne rasprave u raznim fazama zakonodavnog postupka – pre utvrđivanja nacrta i nakon utvrđivanja nacrta.
Prilikom pripreme zakona kojima se bitno menja uređenje nekog pitanja, ili uređuje pitanje koje posebno zanima javnost, ministarstva su obavezna da sprovedu javnu raspravu. Prema Poslovniku Vlade, smatra se da su pomenuti kriterijumi ispunjeni ukoliko se radi o pripremi novog sistemskog zakona; pripremi novog zakona, osim ako nadležni odbor na obrazložen predlog predlagača ne odluči drukčije, kao i prilikom pripreme zakona o izmenama i dopunama zakona ako se njime bitno menjaju rešenja iz postojećeg zakona, o čemu nadležni odbor, na obrazložen predlog predlagača, odlučuje u svakom konkretnom slučaju.
Nakon utvrđivanja teksta nacrta, Vlada pristupa njegovom usvajanju, čime on postaje predlog zakona koji se upućuje Narodnoj skupštini radi rasprave i donošenja. Važno je napomenuti da i u poslednje dve faze zakonodavnog procesa – između utvrđivanja nacrta i predloga i utvrđivanja predloga i donošenja zakona – postoji mogućnost značajnih promena teksta.
Pored nedovoljno razvijenih javnih rasprava, na kvalitet donetih rešenja negativno utiče i praksa donošenja zakona po hitnom postupku.
Naime, Poslovnikom Narodne skupštine predviđeno je da se po hitnom postupku može doneti zakon kojim se uređuju pitanja i odnosi nastali usled okolnosti koje nisu mogle da se predvide, a u slučaju kada bi nedonošenje zakona po hitnom postupku moglo da prouzrokuje štetne posledice po život i zdravlje ljudi, bezbednost zemlje i rad organa i organizacija, kao i radi ispunjenja međunarodnih obaveza i usklađivanja propisa s propisima Evropske unije.
Predlagač zakona dužan je da navede razloge za donošenje zakona po hitnom postupku. Bez obzira na to što bi donošenje zakona po hitnom postupku trebalo da predstavlja izuzetak, od konstituisanja poslednjeg saziva, u aprilu 2014. godine, do kraja 2015. godine, Narodna skupština donela je većinu zakona na ovaj način.
Naime, od ukupno 342 zakona, koje je Narodna skupština donela u ovom periodu, čak 185 je doneto po hitnom postupku. Prema podacima Otvorenog parlamenta, zajedničke inicijative nekoliko organizacija civilnog društva, u proseku svaki osmi zakon donet po hitnom postupku naknadno se menja usled materijalnih grešaka ili nelogičnosti.
Osnovne razlike između redovnog i hitnog postupka za donošenje zakona tiču se sledećeg:
a) U redovnom postupku potrebno je da protekne najmanje 15 dana kako bi se predlog zakona našao na dnevnom redu sednice, dok kod hitnog postupka taj rok iznosi samo 24 sata.
b) U redovnom postupku rok u kome se može dostaviti mišljenje skupštinskih odbora, odnosno predloga Vlade ne sme biti kraći od pet dana, dok u hitnom postupku taj rok iznosi samo jedan dan.
v) Rok za podnošenje amandmana u redovnom postupku je tri dana pre početka sednice, a u hitnom postupku početak sednice.
Sa druge strane, u pogledu dužine trajanja rasprave, postupak donošenja zakona može biti osnovni i skraćeni. Naime, narodni poslanici mogu predložiti skraćenje vremena za raspravu o predlogu zakona, ako se radi o:
- potvrđivanju međunarodnog ugovora;
- manjoj izmeni ili dopuni postojećih zakona kojima se bitno ne menjaju materijalna rešenja;
- prestanku važenja zakona;
- usklađivanju zakona sa pravnim sistemom Republike Srbije i propisima Evropske unije i
- izmeni zakona koja je u vezi sa odlukom Ustavnog suda.
Odgovarajući na kritike da je većina zakona u poslednjem sazivu Narodne skupštine doneta po hitnom postupku, predstavnici vlasti su u više prilika naveli da se zapravo ne radi o hitnom, već o skraćenom redovnom postupku. Kao što je napomenuto, skraćenje postupka tiče se isključivo vremena za trajanje rasprave, a ne roka u kojem zakon dospeva na dnevni red sednice i u kojem se mogu podneti amandmani. Imajući u vidu navedeno, raspoloživi podaci evidentno ukazuju na to da je većina zakona doneta po hitnom postupku.
Polazeći od navedenog, Agencija za borbu protiv korupcije dala je sledeće preporuke Vladi i Narodnoj skupštini Republike Srbije:
a) Izmenama propisa koji uređuju rad Narodne skupštine utvrditi odgovarajuće obaveze u pogledu održavanja javnih rasprava za sve ovlašćene predlagače zakona, a ne samo za organe državne uprave, tj. Vladu.
b) Utvrditi obavezu organizovanja javne rasprave u raznim fazama zakonodavnog postupka – pre utvrđivanja nacrta i nakon utvrđivanja nacrta.
v) Predvideti obavezu organa koji priprema zakon da pre detaljnog izveštaja o sprovedenoj javnoj raspravi objavi na svojoj internet stranici sve prispele predloge i komentare i obavezu organa koji priprema propis da objavi koji su razlozi zbog kojih jeste ili nije prihvatio predloge koji su upućeni tokom javne rasprave.
g) U članu 41. stav 2. tačka 2. Poslovnika Vlade brisati izuzetak po kojem nadležni odbor na obrazloženi predlog predlagača može doneti odluku da se ne sprovede javna rasprava prilikom pripreme novog zakona, ili precizno odrediti u kojim situacijama nadležni odbor donosi takvu odluku.
d) U članu 41. stav 2. tačka 3. Poslovnika Vlade brisati ili precizirati formulaciju ako se njime bitno menjaju rešenja iz postojećeg zakona, kako bi se sprečila različitatumačenja u praksi i suzila široka diskreciona ovlašćenja nadležnog odbora.
đ) Izmenama Poslovnika Narodne skupštine predvideti dodatne mehanizme ispitivanja ispunjenosti razloga za donošenje zakona po hitnom postupku, kako bi se obezbedilo da donošenje zakona u ovom postupku predstavlja izuzetak, a ne pravilo.
Izvor: Vebsajt Agencija za borbu protiv korupcije, 04.04.2016.Naslov: Redakcija