NACRT ZAKONA O FINANSIRANJU LOKALNE SAMOUPRAVE - TEKST PROPISA

NACRTA ZAKONA O FINANSIRANJU LOKALNE SAMOUPRAVE

I OSNOVNE ODREDBE

Predmet uređivanja

Član 1

Ovim zakonom uređuje se obezbeđivanje sredstava opštinama, gradovima i gradu Beogradu (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave) za obavljanje izvornih i poverenih poslova.

Pojmovi

Član 2

Pojedini izrazi upotrebljeni u ovom zakonu imaju sledeće značenje:

1) izvorni prihodi su prihodi čiju stopu, odnosno način i merila za utvrđivanje visine iznosa, utvrđuje jedinica lokalne samouprave, pri čemu se zakonom može ograničiti visina poreske stope, kao i utvrditi visina naknade, odnosno takse;

2) ustupljeni prihodi su oni prihodi čija se osnovica i stopa, odnosno način i merila za utvrđivanje visine iznosa utvrđuju zakonom, a prihod ostvaren na teritoriji jedinice lokalne samouprave se ustupa u celini ili delimično toj jedinici lokalne samouprave;

3) ukupan nenamenski transfer je zbir transfera za ujednačavanje, opšteg transfera, transfera po osnovu poreskog napora, transfera po osnovu kapitalne intezivnosti i tranzicionog transfera, pri čemu je:

(1) transfer za ujednačavanje deo ukupnog nenamenskog transfera koji se raspodeljuje jedinicama lokalne samouprave čiji su procenjeni prihodi po glavi stanovnika po osnovu ustupljenih poreza manji od 70% procenjenog prihoda po stanovniku od ustupljenih poreza svih jedinica lokalne samouprave

(2) opšti transfer deo ukupnog nenamenskog transfera koji se raspodeljuje svim jedinicama lokalne samouprave prema kriterijumima utvrđenim ovim zakonom;

(3) transfer po osnovu poreskog napora utvrđuje se u visini od 5% od ukupnog nenamenskog transfera i raspodeljuje se svim jedinicama lokalne samouprave srazmerno visini dostignutog poreskog napora;

(4) transfer po osnovu kapitalne intezivnosti utvrđuje se u visini od 5% od ukupnog nenamenskog transfera i raspodeljuje se svim jedinicama lokalne samouprave srazmerno visini dostignute kapitalne intezivnosti rashoda jedinice lokalne samouprave;

(5) tranzicioni transfer deo ukupnog nenamenskog transfera koji se jedinici lokalne samouprave dodeljuje u prelaznom periodu utvrđenom ovim zakonom i koristi se u cilju postepenog prilagođavanja budžeta jedinice lokalne samouprave smanjenom obimu raspoloživih sredstava koji nastaje kao posledica izmene metodologije utvrđivanja transfera;

4) namenski transfer je transfer koji se koristi za finansiranje određenih funkcija, odnosno vrste rashoda i izdataka i može biti:

(1) funkcionalni transfer - transfer koji se koristi za finansiranje rashoda i izdataka u okviru određene funkcije,

(2) namenski transfer u užem smislu - transfer koji se koristi za tačno određenu svrhu, odnosno vrstu rashoda i izdatka za koju je transfer dodeljen.

II PRIHODI I PRIMANJA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE

Garancija dovoljnosti prihoda

Član 3

Republika je dužna da pri svakom prenošenju ili poveravanju novih poslova jedinici lokalne samouprave obezbedi odgovarajuća sredstva, odnosno izvore prihoda, potrebne za obavljanje tih poslova.

Nenamenski karakter prihoda

Član 4

Svi prihodi jedinice lokalne samouprave su opšti prihod budžeta jedinice lokalne samouprave i mogu se koristiti za bilo koju namenu, u skladu sa zakonom i odlukom o budžetu jedinice lokalne samouprave, sem onih prihoda čiji je namenski karakter utvrđen zakonom, odnosno ugovorom.

Vrste prihoda i primanja jedinice lokalne samouprave

Član 5

Sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave obezbeđuju se iz izvornih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja i drugih prihoda i primanja utvrđenih zakonom.

1. Izvorni prihodi i primanja jedinice lokalne samouprave

Član 6

Jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji,

i to:

1) porez na imovinu,

2) porez na prenos apsolutnih prava,

3) porez na nasleđe i poklon,

4) lokalne administrativne takse;

5) boravišna taksa;

6) koncesiona naknada;

7) prihodi po osnovu samodoprinosa;

8) prihodi od novčanih kazni izrečenih u prekršajnom postupku za prekršaje propisane aktom jedinice lokalne samouprave, kao i oduzeta imovinska korist u tom postupku;

9) prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti i pokretnih stvari u svojini Republike Srbije, koje koristi jedinica lokalne samouprave, odnosno organi i organizacije i službe jedinice lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta;

10) prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti i pokretnih stvari u svojini jedinice lokalne samouprave;

11) prihodi nastali prodajom usluga korisnika sredstava budžeta jedinice lokalne samouprave čije je pružanje ugovoreno sa fizičkim i pravnim licima;

12) prihodi od kamata na sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave;

13) prihodi po osnovu donacija jedinici lokalne samouprave i finansijske pomoći Evropske unije;

14) drugi prihodi u skladu sa zakonom.

2. Primanja jedinice lokalne samouprave

Član 7

Jedinici lokalne samouprave pripadaju primanja ostvarena na njenoj teritoriji, i to:

1) primanja od prodaje nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave;

2) primanja od prodaje pokretnih stvari u svojini Republike Srbije koje koriste organi, organizacije i službe jedinice lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta;

3) primanja od prodaje pokretnih stvari u svojini jedinice lokalne samouprave koje koriste organi, organizacije i službe jedinice lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta;

4) primanja od prodaje robnih rezervi;

5) primanja od prodaje ostalih osnovnih sredstava;

6) primanja od prodaje dragocenosti;

7) primanja od prodaje prirodne imovine;

8) primanja od zaduživanja;

9) primanja od prodaje finansijske imovine;

10) druga primanja u skladu sa zakonom.

3. Utvrđivanje izvornih prihoda

Član 8

Stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih poreza i taksi utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa ovim i drugim zakonom.

Odluka iz stava 1. ovog člana donosi se nakon održavanja javne rasprave, a može se menjati najviše jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu.

Izuzetno, odluka iz stava 1. ovog člana može se izmeniti i u slučaju donošenja, odnosno izmene zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni prihodi jedinice lokalne samouprave.

Odluka se objavljuje na način na koji se objavljuju akti jedinice lokalne samouprave.

Član 9

Jedinica lokalne samouprave u celosti utvrđuje, naplaćuje i kontroliše izvorne prihode i primanja iz čl. 6. i 7. ovog zakona.

Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave, pojedini poslovi iz stava 1. ovog člana mogu biti povereni privrednom društvu, javnom preduzeću, odnosno organizaciji kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja.

Član 10

Dve ili više jedinica lokalne samouprave mogu sporazumno preneti ovlašćenje za obavljanje poslova iz člana 9. ovog zakona na jednu od jedinica lokalne samouprave.

Porez na imovinu

Član 11

Skupština jedinice lokalne samouprave utvrđuje visinu stope poreza na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon, do visine najviše stope propisane zakonom kojim se uređuju porezi na imovinu.

Stope poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon jesu stope propisane zakonom kojim se uređuju porezi na imovinu.

Lokalne administrativne takse

Član 12

Skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne administrativne takse za spise i radnje u upravnim stvarima, kao i za druge spise i radnje koje organi jedinice lokalne samouprave izdaju, odnosno obavljaju u okviru poslova iz svoje izvorne nadležnosti (u daljem tekstu: Akt).

Jedinica lokalne samouprave ne može uvesti lokalnu administrativnu taksu za spise i radnje iz nadležnosti organa za koje je zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse propisano plaćanje republičkih administrativnih taksi.

Metodologija i način utvrđivanja visine lokalne administrativne takse iz stava 1. ovog člana, mora biti u skladu sa aktom ministarstva nadležnog za poslove finansija (u daljem tekstu: Ministarstvo).

Član 13

Akt iz člana 12. stav 1. ovog zakona sadrži sledeće elemente:

1) spise i radnje za koje se uvodi lokalna administrativna taksa;

2) nastanak taksene obaveze;

3) obveznike takse;

4) način plaćanja takse;

5) oslobađanja od plaćanja takse;

6) visina takse.

Visina takse ne može biti veća od iznosa republičke administrativne takse propisane za odgovarajući, odnosno sličan spis ili radnju.

Boravišna taksa

Član 14

Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave uvodi se boravišna taksa, u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast turizma.

Prihod od boravišne takse predstavlja prihod jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji je naplaćen.

Samodoprinos

Član 15

Odluku o uvođenju samodoprinosa (u daljem tekstu: Odluka) građani donose referendumom, u skladu sa zakonom kojim se uređuje način odlučivanja građana referendumom.

Član 16

Odluka sadrži podatke koji se odnose na:

1) potrebe, odnosno namene za koje se sredstva prikupljaju;

2) područje na kome se sredstva prikupljaju;

3) vreme za koje se sredstva prikupljaju;

4) ukupan iznos sredstava koja se prikupljaju;

5) obveznike, način i rokove izvršavanja samodoprinosa, kao i lica koja se oslobađaju te obaveze;

6) visinu samodoprinosa (osnovica, proporcionalna stopa i dr.);

7) način vođenja evidencije o sredstvima;

8) iznos i jedinicu mere preračunavanja kada se samodoprinos izražava u radu, prevozničkim i drugim uslugama;

9) način ostvarivanja nadzora građana u namenskom korišćenju sredstava;

10) način vraćanja sredstava koja se pre isteka perioda za koji je uveden samodoprinos ostvare iznad iznosa koji je odlukom određen u slučaju da mesna zajednica ne obavesti obveznike da je prestala potreba plaćanja samodoprinosa zbog dostignutog iznosa predviđenog odlukom;

11) namena sredstava ostvarenih do iznosa koji je odlukom određen, a koja se ne utroše za realizaciju projekta koji je predmet odluke.

Član 17

Skupština jedinice lokalne samouprave utvrđuje predlog odluke na način i u postupku predviđenom za donošenje statuta jedinice lokalne samouprave.

Inicijativu za donošenje odluke građani, odnosno odbornici podnose u skladu sa statutom.

Uz inicijativu se podnosi i program kojim se utvrđuju izvori, namena i način obezbeđivanja ukupnih finansijskih sredstava za realizaciju projekta koji je predmet odluke.

Član 18

Odluku donose građani koji imaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se sredstva prikupljaju.

Odluku donose i građani koji nemaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se prikupljaju sredstva, ako na tom području imaju nepokretnu imovinu, a sredstvima se poboljšavaju uslovi korišćenja te imovine.

Odluka se smatra donetom kada se za nju izjasni većina od ukupnog broja građana iz st. 1. i 2. ovog člana.

Član 19

Odluka se objavljuje na način na koji se objavljuju akti jedinice lokalne samouprave. Odluka sa spiskom građana koji su u obavezi da plaćaju samodoprinos dostavlja se isplatiocu čije je sedište van područja na kome se sredstva prikupljaju.

Član 20

Samodoprinos se može izraziti u novcu, robi, radu, prevozničkim i drugim uslugama, zavisno od potreba i mogućnosti građana.

Za građane iz člana 18. stav 2. ovog zakona samodoprinos se utvrđuje prema vrednosti imovine, odnosno prihoda od te imovine.

Član 21

Osnovica samodoprinosa uređuje se odlukom.

Ako odlukom nije drukčije određeno, osnovicu samodoprinosa čine zarade (plate) zaposlenih i prihodi od samostalne delatnosti, na koje se plaća porez na dohodak građana u skladu sa zakonom koji uređuje porez na dohodak građana, penzije ostvarene u zemlji i inostranstvu, odnosno vrednost imovine na koju se plaća porez na imovinu, u skladu sa zakonom koji uređuje porez na imovinu.

Član 22

Samodoprinos se ne može uvoditi na primanja i imovinu koji su zakonom izuzeti od oporezivanja.

Penzioneri mogu dobrovoljno uplaćivati samodoprinos po osnovu penzija ostvarenih u zemlji i inostranstvu na osnovu pisane izjave.

Član 23

Obračun i naplata samodoprinosa vrši se na način i u rokovima određenim odlukom, osim u slučaju kada se obračun vrši po osnovu prihoda na koje se porez plaća po odbitku. U slučaju kada se obračun vrši sistemom poreza po odbitku, obaveza je isplatioca da prilikom svake isplate odgovarajućeg prihoda, obračuna i uplati samodoprinos na taj prihod.

Ako se obračun i izvršenje naplate odlukom ne urede na drugi način, obračun i naplatu samodoprinosa iz ličnog primanja, od autorskih prava, prava srodnih autorskom pravu i prava industrijske svojine i drugih ličnih primanja, odnosno prihoda na koje se plaća porez na dohodak građana, dužni su da vrše isplatioci tih ličnih primanja, odnosno prihoda, istovremeno sa uplatom odgovarajućih poreza i doprinosa, a iz penzija - prilikom njihovog obračuna.

Član 24

Stopa samodoprinosa je proporcionalna i određuje se odlukom. Olakšice i oslobođenja u plaćanju samodoprinosa utvrđuju se odlukom.

Član 25

Novčana sredstva koja se prikupljaju na osnovu odluke o samodoprinosu prihod su budžeta jedinice lokalne samouprave i strogo su namenskog karaktera.

Član 26

U pogledu načina utvrđivanja lokalnih poreza i samodoprinosa, obračunavanja, zastarelosti, naplate, rokova za plaćanje, obračuna kamate i ostalog što nije posebno propisano ovim zakonom, shodno se primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje poreski postupak i poreska administracija.

Prihodi od zakupa

Član 27

Nadležni lokalni organ vodi evidenciju o prihodima ostvarenim od zakupa iz člana 6. ovog zakona po korisnicima.

Prihodi od donacija i finansijska pomoć Evropske unije

Član 28

Jedinica lokalne samouprave može da primi donaciju od fizičkog ili pravnog lica na osnovu ugovora.

Jedinica lokalne samouprave ostvaruje prihode od stranih donacija, na osnovu zaključenog ugovora o donaciji ili drugog sličnog ugovora.

Jedinica lokalne samouprave može da primi finansijsku pomoć Evropske unije koja se koristi za namene i sprovodi prema pravilima utvrđenim sporazumima između Republike Srbije i Evropske unije.

4. Prihodi od ostalih nivoa vlasti

Vrste prihoda od ostalih nivoa vlasti

Član 29

Jedinici lokalne samouprave sa nivoa Republike pripadaju:

1) ustupljeni prihodi, i to od:

(1) ustupljenih poreza,

(2) ustupljenih naknada za korišćenje javnih dobara, u skladu sa zakonom;

2) transferi.

Prihodi jedinice lokalne samouprave između korisnika na istom nivou su:

1) plaćanja za usluge;

2) drugi prihodi utvrđeni zakonom.

Autonomna pokrajina može jedinici lokalne samouprave da dodeli namenski transfer prilikom poveravanja poslova iz svoje nadležnosti.

Prihodi od ustupljenih poreza

Član 30

Jedinici lokalne samouprave pripada porez na dohodak građana ostvaren na njenoj teritoriji, i to na prihode od:

1) samostalne delatnosti,

2) nepokretnosti,

3) davanja u zakup pokretnih stvari,

4) osiguranja lica, 5) 50 % poreza na zarade koji se plaća prema prebivalištu zaposlenog,

6) ostali prihodi u skladu sa zakonom;

Prihodi od ustupljenih naknada za korišćenje javnih dobara

Član 31

Republika ustupa jedinici lokalne samouprave prihode od naknada za korišćenje javnih dobara ostvarenih na teritoriji jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom.

Ukupni nenamenski transfer

Član 32

Godišnji iznos ukupnog nenamenskog transfera, koji se raspodeljuje jedinicama lokalne samouprave, iznosi 1,48 % ostvarenog bruto domaćeg proizvoda prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike.

Za utvrđivanje visine pojedinih vrsta nenamenskih transfera, propisanih ovim zakonom, procena visine prihoda, ukupno i po strukturi, po pojedinim jedinicama lokalne samouprave, vrši se na bazi ostvarenja ovih prihoda, prema podacima Uprave za trezor za poslednju godinu za koju postoje raspoloživi podaci, a na osnovu parametara iz fiskalne strategije.

Transfer za ujednačavanje

Član 33

U okviru ukupnog nenamenskog transfera iz člana 32. ovog zakona, prioritetno se utvrđuje potreban iznos transfera za ujednačavanje.

Pravo na transfer za ujednačavanje ima jedinica lokalne samouprave čiji je procenjeni iznos prihoda od ustupljenih poreza po stanovniku, za godinu za koju se utvrđuje iznos nenamenskog transfera, manji od 70% procenjenog prosečnog prihoda po stanovniku od ustupljenih poreza svih jedinica lokalne samouprave.

Iznos transfera za ujednačavanje za svaku jedinicu lokalne samouprave iz stava 2. ovog člana utvrđuje se putem sledeće metodologije:

1) broj stanovnika jedinice lokalne samouprave množi se sa 70% procenjenog prosečnog iznosa ustupljenih poreza za sve jedinice lokalne samouprave;

2) iznos iz tačke 1) ovog stava umanjuje se za iznos procenjenih ustupljenih poreza jedinice lokalne samouprave.

Transfer po osnovu poreskog napora

Član 34

Ukupan iznos transfera po osnovu poreskog napora utvrđuje se u visini od 5% ukupnog nenamenskog transfera iz člana 32. ovog zakona.

Pravo na transfer po osnovu poreskog napora imaju sve jedinice lokalne samouprave i raspodeljuje se srazmerno visini dostignutog poreskog napora.

Poreski napor se definiše na bazi kriterijuma, i to kao:

- odnos ukupnog broja nepokretne imovine fizičkih i pravnih lica prema evidenciji nadležnog organa jedinice lokalne samouprave u poslednjoj godini za koju postoje raspoloživi podaci i broja nepokretne imovine prema evidenciji nadležnog organa za katastar nepokretnosti za isti period, koji se ponderiše sa koeficijentom 0,5, i

- odnos između visine ostvarenog prihoda od poreza na imovinu po pojedinim jedinicama lokalne samouprave u poslednjoj godini za koju postoje raspoloživi podaci i utvrđenog iznosa prihoda od poreza na imovinu po pojedinim jedinicama lokalne samouprave za isti period, prema podacima nadležnog organa jedinice lokalne samouprave, koji se ponderiše sa koeficijentom 0,5.

Utvrđeni iznos transfera po osnovu poreskog napora za svaku jedinicu lokalne samouprave može da iznosi najviše do 25% od zbira iznosa transfera za ujednačavanje i opšteg transfera utvrđenih za svaku jedinicu lokalne samouprave.

Transfer po osnovu poreskog napora neće se raspodeljivati po jedinicama lokalne samouprave prema kriterijumima iz stava 2. ovog člana, do uspostavljanja sveobuhvatne evidencije nepokretne imovine fizičkih i pravnih lica od strane nadležnog organa za katastar nepokretnosti, već će se iznos ovog transfera do tada raspodeljivati prema krtiterijumima iz člana 38. ovog zakona.

Transfer po osnovu kapitalne intezivnosti

Član 35

Ukupan iznos transfera po osnovu kapitalne intezivnosti utvrđuje se u visini od 5% ukupnog nenamenskog transfera iz člana 32. ovog zakona.

Pravo na transfera po osnovu kapitalne intezivnosti imaju sve jedinice lokalne samouprave i raspodeljuje se srazmerno visini dostignute kapitalne intezivnosti rashoda jedinice lokalne samouprave.

Kapitalna intezivnost rashoda po pojedinim jedinicama lokalne samouprave iskazuje se kao prosečno učešće iznosa izdataka za nefinansijsku imovinu i zbira iznosa tekućih rashoda i izdataka za nefinansijsku imovinu, ostvarenih za poslednje tri godine za koje postoje raspoloživi podaci.

Utvrđeni iznos transfera po osnovu kapitalne intezivnosti za svaku jedinicu lokalne samouprave može da iznosi najviše do 25% od zbira iznosa transfera za ujednačavanje i opšteg transfera utvrđenih za svaku jedinicu lokalne samouprave.

Tranzicioni transfer

Član 36

Propisani limit iz stava 1. ovog člana iznosi 90% ukupnih prihoda koje bi jedinica lokalne samouprave ostvarila da nije došlo do izmene metodologije utvrđivanja transfera.

Nadomeštanje prihoda može se vršiti najduže u periodu od tri godine, i to prema sledećoj dinamici:

- u prvoj godini jedinici lokalne samouprave nadomešta se celokupan iznos izgubljenih prihoda do propisanog limita;

- u drugoj godini 2/3 od utvrđenog iznosa za nadomeštanje u prvoj godini;

- u trećoj godini 1/3 od utvrđenog iznosa za nadomeštanje u prvoj godini.

Opšti transfer

Član 37

Pravo na opšti transfer imaju sve jedinice lokalne samouprave.

Ukupan iznos sredstava za opšti transfer dobija se kada se od ukupnog iznosa nenamenskog transfera odbije iznos transfera za ujednačavanje, transfera po osnovu poreskog napora, transfera po osnovu kapitalne intezivnosti i tranzicionog transfera.

Član 38

Utvrđivanje osnovice za obračun iznosa opšteg transfera po pojedinim jedinicama lokalne samouprave vrši se na bazi jedinstvenih kriterijuma, i to:

- 65,0% od ukupnog iznosa sredstava opredeljenih za opšti transfer deli se prema broju stanovnika, pri čemu se visina transfera po jednom stanovniku izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju stanovnika, podeli sa ukupnim brojem stanovnika, prema podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike iz poslednjeg popisa stanovništva;

- 19,3% deli se prema površini teritorije, pri čemu se visina transfera po jednom kvadratnom kilometru površine izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema površini, podeli sa ukupnom površinom jedinica lokalne samouprave, prema podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike;

- 4,56% deli se prema broju odeljenja u osnovnom obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom odeljenju izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju odeljenja u osnovnom obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem odeljenja prema poslednjem podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete;

- 1,14% deli se prema broju objekata u osnovnom obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom objektu izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju objekata u osnovnom obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem objekata, prema poslednjem podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete;

- 2,0% deli se prema broju odeljenja u srednjem obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom odeljenju izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju odeljenja u srednjem obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem odeljenja, prema poslednjem podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete;

- 0,5% deli se prema broju objekata u srednjem obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom objektu izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju objekata u srednjem obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem objekata, prema poslednjem podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete;

- 6,0% deli se prema broju dece obuhvaćene neposrednom dečijom zaštitom i to posebno za decu u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, pri čemu se ukupan iznos transfera namenjen finansiranju dece obuhvaćene neposrednom dečijom zaštitom deli na dva dela: deo za finansiranje boravka dece u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, u srazmeri sa cenom koštanja u ova dva vida boravka, a visina transfera po jednom detetu u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, utvrđuje tako što se pripadajući deo transfera podeli sa ukupnim brojem dece u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, prema poslednjim podacima jedinica lokalne samouprave;

- 1,5% deli se prema broju objekata u dečijoj zaštiti, pri čemu se visina transfera po jednom objektu izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju objekata u dečijoj zaštiti, podeli sa ukupnim brojem objekata, prema poslednjem podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete.

Nadležni organi iz iz stava 1. ovog člana potrebne podatke za utvrđivanje visine pojedinih vrsta nenamenskih transfera u obavezi su da dostave na zahtev Ministarstva i objavi na svom zvaničnom sajtu.

Član 39

Iznos transfera utvrđen na osnovu čl. 32. do 38. ovog zakona umanjuje se kod onih jedinica lokalne samouprave čiji je prosečan procenjeni iznos ustupljenih poreza po stanovniku, za godinu za koju se utvrđuje iznos nenamenskog transfera, u odnosu na prosek svih jedinica lokalne samouprave u Republici, veći od 50% (indeks 150).

Visina umanjenja transfera iznosi 40% od iznosa iznad limita utvrđenog u stavu 1. ovog člana.

Za iznos umanjenja transfera iz stava 2. ovog člana uvećava se iznos opšteg transfera kod onih jedinica lokalne samouprave kod kojih je prosečan iznos ustupljenih poreza, u odnosu na prosek svih jedinica lokalne samouprave u Republici, ispod limita utvrđenog u stavu 1. ovog člana.

Raspodela po pojedinim jedinicama lokalne samouprave vrši se na osnovu kriterijuma iz člana 38. ovog zakona.

Funkcionalni transfer

Član 40

Ukupan iznos funkcionalnog transfera izračunava se na osnovu podataka o ukupnim troškovima obavljanja određene funkcije u poslednjoj godini pre njenog prenošenja na nivo lokalne samouprave.

Namenski transfer u užem smislu

Član 41

Republika može jedinicama lokalne samouprave, na osnovu javnog konkursa, da obezbedi namenski transfer za obavljanje određenih poslova u okviru njihovog izvornog delokruga.

Nadležno ministarstvo, odnosno posebna organizacija utvrđuje visinu, kriterijume i merila za raspodelu namenskog transfera po pojedinim jedinicama lokalne samouprave i dinamiku prenosa sredstava.

Predvidljivost transfera

Član 42

Pregled nenamenskih transfera po svakoj jedinici lokalne samouprave priprema Ministarstvo.

Pregled iz stava 1. ovog člana sastavni je deo revidirane fiskalne strategije.

Dinamika prenošenja transfera

Član 43

Nenamenski transferi se prenose jedinici lokalne samouprave do 25. u mesecu za tekući mesec, u visini jedne dvanaestine godišnjeg iznosa transfera.

Prihodi sa istog nivoa vlasti

Član 44

Jedinica lokalne samouprave ostvaruje prihod od drugih jedinica lokalne samouprave za isporuku dobara i usluga, na osnovu zaključenih ugovora.

III OBEZBEĐENJE PRAVIČNOSTI, EFIKASNOSTI I OTVORENOSTI SISTEMA FINANSIRANJA LOKALNE SAMOUPRAVE

Komisija za finansiranje lokalne samouprave

Član 45

U cilju obezbeđenja načela pravičnosti, efikasnosti i otvorenosti sistema finansiranja lokalne samouprave i davanja preporuka za njegovo unapređenje, osniva se Komisija za finansiranje lokalne samouprave (u daljem tekstu: Komisija).

Član 46

Komisija ima predsednika i deset članova koji se imenuju na period od pet godina.

Predsednika i pet članova imenuje Vlada od kojih predsednika i tri člana predlaže Ministarstvo, a pet članova Stalna konferencija gradova i opština od kojih najmanje četiri člana moraju biti predstavnici jedinica lokalne samouprave.

Za člana Komisije može biti predloženo lice koje poseduje potrebno stručno znanje iz oblasti finansiranja lokalne samourave.

Član Komisije prima naknadu za rad u Komisiji, koju utvrđuje Vlada. Komisija donosi Poslovnik.

Sredstva za rad članova Komisije koje imenuje Vlada obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije, a sredstva za rad članova koje predlaže Stalna konferencija gradova i opština obezbeđuju se iz sredstava tog udruženja.

Stručne i administrativno-tehničke poslove za potrebe Komisije obavlja Ministarstvo.

Član 47

Predsednik Komisije saziva sednicu najmanje jednom u četiri meseca.

Odluke Komisije se donose većinom glasova prisutnih članova, pod uslovom da sednici prisustvuje najmanje šest članova Komisije.

Član 48

Komisija:

1) analizira visinu nenamenskih transfera po jedinicama lokalne samouprave u skladu sa odredbama čl. 32–39. ovog zakona;

2)analizira programe za dodeljivanje namenskih transfera u užem smislu;

3) prati vertikalnu i horizontalnu ujednačenost sistema;

4) prati rezultate postojećeg sistema finansiranja lokalne vlasti i predlaže unapređenje ovog sistema;

5) razmatra predloge za izmenu i poboljšavanje sistema finansiranja lokalne samouprave na osnovu analize komparativnih sistema finansiranja lokalne vlasti.

Obaveza dostavljanja podataka

Član 49

Ministarstvo dostavlja Komisiji i Stalnoj konferenciji gradova i opština podatke o prihodima i rashodima jedinica lokalne samouprave za prethodnu godinu, najkasnije do 30. aprila tekuće godine.

Nadležna ministarstva i drugi organi i organizacije Republike Srbije koji, u skladu sa članom 41. ovog zakona, obezbeđuju namenski transfer jedinici lokalne samouprave imaju obavezu da do 31. marta tekuće godine dostave Komisiji podatke o visini transfera opredeljenih za tu godinu po njegovim namenama i po jedinicama lokalne samouprave.

Nadležni organi iz čl. 32. i 34. ovog zakona potrebne podatke za utvrđivanje visine pojedinih vrsta nenamenskih transfera u obavezi su da dostave na zahtev Ministarstva.

IV PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Član 50

Komisija za finansiranje lokalne samouprave formiraće se u roku od 45 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Član 51

Jedinica lokalne samouprave može da zaključi ugovor o pružanju tehničke i druge pomoći sa Ministarstvom finansija-Poreskom upravom, za poslove iz člana 9. ovog zakona, za čije obavljanje nije osposobljena.

Ugovorenu pomoć iz stava 1. ovog člana Poreska uprava će pružati najkasnije do 31. decembra 2017. godine.

Član 52

Raspodela transfera po osnovu poreskog napora iz člana 34. ovog zakona otpočinje kada je evidencija nepokretne imovine fizičkih i pravnih lica kod nadležnog organa za katastar nepokretnosti obuhvatnija od evidencije nepokretnosti kod nadležnog organa jedinice lokalne samouprave.

Član 53

Danom početka primene ovog zakona prestaje da važi Zakon o finansiranju lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 62/2006, 47/2011, 93/2012, 99/2013 - usklađeni din. izn., 125/2014 - usklađeni din. izn. i 95/2015 - usklađeni din. izn.).

Član 54

Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije", a primenjivaće se od 1. januara 2017. godine.

IZ OBRAZLOŽENJA

II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA

Osnovni razlog za donošenje novog Zakona o finansiranju lokalne samouprave jeste prevazilaženje slabosti postojećeg sistema finansiranja lokalne samouprave i uvođenje odgovornijeg odnosa naplate prihoda od strane opština i gradova čime bi se stvorio fiskalno odgovoran i održiv sistem javnih finansija. Cilj donošenja novog zakona je stvaranje jasnih zakonskih pravila kojima se definiše sistem finansiranja jedinica lokalne samouprave, čime se stvara ambijent stabilnosti i predvidivosti u planiranju prihoda prilikom priprema odluka o budžetu jedinica lokalne samouprave i postiže vertikalna ravnoteža u raspodeli prihoda između različitih nivoa države.

Finansiranje lokalne samouprave treba da bude sistemski uređeno i da počiva na potrebama koje one imaju. Da bi sistem finansiranja lokalne samouprave bio održiv, neophodno je da ukupni prihodi lokalne samouprave odgovaraju nadležnostima koje lokalne samouprave finansiraju, da postoji strukturna ravnoteža prihoda i rashoda i da se poštuje princip garancije dovoljnosti prihoda za obavljanje funkcija, odnosno za obavljanje izvornih i poverenih nadležnosti.

Neophodno je pojednostaviti sistem finanisranja jedinica lokalne samouprave u cilju veće transparetnosti i efikasnosti i radi poboljšanja uticaja na lokalni ekonomski razvoj. Radi toga, potrebno je uvesti jednostavne i jasne kriterijume izračunavanja nenamenskih transfera radi lakšeg razumevanja i praćenja od strane svih jedinica lokalnih samouprava.

Takođe, nova zakonska rešenja imala su za cilj usaglašavanje samih naziva i poreskog karaktera izvornih prihoda jedinica lokalne samouprave, integrisanje istorodnih javnih dažbina, kao i stvaranja ambijenta predvidivosti troškova za obveznike kada su u pitanju lokalne javne dažbine. Ovim zakonom propisan je drugačiji, transparentniji sistem obračuna nenamenskog transfera jedinicama lokalne samouprave koji će promeniti upravljanje javnim finansijama na lokalnom nivou vlasti. Time se garantuje sigurnost i predvidljivost sistema nenamenskog transfera koji se dodeljuje jedinicama lokalne samouprave iz budžeta Republike Srbije.

Integrisanjem istorodnih javnih dažbina unapređuje se poslovni ambijent i intenziviraju se privredne aktivnosti što se pozitivno odražava na njenu konkurentnost. Takođe, uvođenje podsticaja za ubiranje izvornih prihoda kroz transfer po osnovu poreskog napora ima za posledicu efikasiji rad lokalnih poreskih administracija na prikupljanju javnih prihoda, prvenstveno poreza na imovinu. Uvođenje transfera po osnovu kapitalne intenzivnosti predstavlja, na indirektan način i dobar podsticaj za nove investicije i dugoročan i stabilan ekonomski razvoj.

Uvođenjem podsticaja za ubiranje izvornih prihoda i povećanjem učešća javnih investicija u rashodima, kao i pojednostavljenjem sistema transfera, nova zakonska rešenja imaju za cilj i da unaprede predvidivost sredstava budžeta jedinica lokalne samouprave i stvore ambijent predvidivosti troškova za obveznike kada su u pitanju lokalne javne dažbine.

Osnovni ciljevi reforme finansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji su unapređenje sistema finansiranja kroz uređenje izvornih i ustupljenih prihoda u skladu sa principima dobrog ekonomskog upravljanja; podsticanje efikasnosti u prikupljanju izvornih prihoda, naročito poreza na imovinu; kao i u raspolaganju javnim sredstvima kroz sistemsko podsticanje da se više koriste potencijali poreza na imovinu u statici, kao i stvaranje uslova za lokalni ekonomski razvoj i efikasnost poreskog sistema kroz reformu sistema izvornih lokalnih prihoda. Takođe, ovi ciljevi se ogledaju u uspostavljanju sistemskog podsticanja osetnijeg povećanja učešća javnih investicija u ukupnim rashodima opština i gradova, kao i u vertikalnoj ravnoteži u raspodeli prihoda i nadležnosti između različitih nivoa države.

U cilju unapređenja transparentnosti i efikasnosti, kao i podsticanja lokalnog ekonomskog razvoja, uspostavljena je jasna razlika između lokalnih poreza, taksi i naknada.

Reforma sistema izvornih prihoda je sprovedena na način tako da nakon integrisanja istorodnih javnih dažbina, ukupan iznos prihoda jedinica lokalne samouprave po ovom osnovu bude približno nepromenjen.

Namera zakonodavca da se integrišu slične dažbine je radi smanjenja broja neporeskih prihoda, te je u tom smislu izvršena integracija lokalne komunalne takse za držanje motornih drumskih i priključnih vozila osim poljoprivrednih vozila i mašina u porez na upotrebu motornih vozila, koji je prihod budžeta Republike. Integrisanje lokalnog u republički prihod ima za cilj pojednostavljivanje plaćanja javnih dažbina prilikom registracije motornih vozila. Takođe, nadomeštanje izgubljenih prihoda od navedene takse izvršeno je povećanjem iznosa nenamenskog transfera koji se dodeljuje jedinicama lokalne samouprave. Naknada za zaštitu i unapređenje životne sredine, koja je de facto kvazi porez na imovinu, jer se plaća u apsolutnom iznosu po metru kvadratnom nepokretnosti, kao i lokalna komunalna taksa za isticanje firme na poslovnom prostoru intergišu se u porez na imovinu. Na ovaj način stvaraju se predvidivi uslovi poslovanja pravnih lica, odnosno postiže se pozitivan efekat na privredu u celini jer se, u slučaju tkz. firmarine, ukida nepredvidiva javna dažbina za poslodavace na teritoriji različitih jedinica lokalne samouprave. Time se stvara ambijent discipline lokalne administracije i uslovi za opstanak velikog broja privrednih subjekata.

Kada se radi o ustupljenim prihodima, izvršena je promena procenta preraspodele prihoda od poreza na zarade, tako da 50% ovog prihoda pripada budžetu jedinice lokalne samouprave, a 50% budžetu Republike Srbije. Ovako utvrđena preraspodela prihoda od poreza na zarade je opravdana, jer je reč o porezu koji je potencijalno znatan automatski stabilizator i redistributivni instrument, koji kao takav treba da pripada velikim delom centralnoj državi, kao što je i praksa u velikom broju evropskih država, a čime se ujedno ostvaruje i jedan od ciljeva ovog zakona, a to je vertikalna ravnoteža u raspodeli prihoda i nadležnosti između različitih nivoa države, kao i da teret fiskalne konsolidacije bude ravnomerno raspodeljen na sve nivoe države.

Novim zakonom, pored toga što se visina ukupnog nenamenskog transfera fiksira u odnosu na bruto društveni proizvod, uređuju se i posebne vrste transfera, kao i kriterijumi i metodologija za njihov obračun i raspodelu. Dakle, transferi se sistemski uređuju i predviđa se postojanje pet vrsta nenamenskog transfera: transfer za ujednačavanje, opšti transfer, transfer po osnovu poreskog napora, transfer po osnovu kapitalne intenzivnosti i tranzicioni transfer. Imajući u vidu da je ovim zakonom finansiranje lokalnih samouprava sistemski uređeno i počiva na principima stabilnosti, transparentnosti, predvidljivosti i jednostavnosti, uvedena su sistemska pravila za izračunavanje i raspodelu svih vrsta transfera uz obezbeđenje egzaktnog mehanizma za ujednačavanje u cilju smanjivanja regionalnih i lokalnih razlika.

Naime, ukupan nenamenski transfer iznosi 1,48% ostvarenog bruto domaćeg proizvoda prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike. Za utvrđivanje visine pojedinih vrsta nenamenskih transfera, propisanih ovim zakonom, procena visine prihoda, ukupno i po strukturi, po pojedinim jedinicama lokalne samouprave, vrši se na bazi ostvarenja ovih prihoda, prema podacima Uprave za trezor za poslednju godinu za koju postoje raspoloživi podaci, a na osnovu parametara iz fiskalne strategije.

Pravo na transfer za ujednačavanje ima jedinica lokalne samouprave čiji je procenjeni iznos prihoda od ustupljenih poreza po stanovniku, za godinu za koju se utvrđuje iznos nenemenskog transfera, manji od 70% procenjenog prosečnog prihoda po stanovniku od ustupljenih poreza svih jedinica lokalne samouprave.

Predložena metodologija obračuna nenamenskog transfera i uvođenje novih transfera (transfer po osnovu poreskog napora i transfer po osnovu kapitalne intezivnosti) imaju podsticajne efekte, u smislu da stimulišu jedinicu lokalne samouprave da ostvaruje višu naplatu svojih prihoda, odnosno ima veće učešće kapitalnih rashoda u ukupnim rashodima, čime se stvara mogućnost ostvarivanja većeg iznosa transfera koji se raspodeljuje toj jedinici lokalne samouprave. Tako se transfer po osnovu poreskog napora utvrđuje u visini od 5% ukupnog nenamenskog transfera i raspodeljuje se jedinicama lokalne samouprave po kriterijumima iz ovog zakona, a transfer po osnovu kapitalne intenzivnosti se utvrđuje u visini od 5% ukupnog nenamenskog transfera i raspodeljuje se na bazi kriterijuma koji definiše kapitalnu intenzivnost rashoda jedinice lokalne samouprave.

Međutim, s obzirom da se kriterijumi za dodelu transfera po osnovu poreskog napora zasnivaju na podacima o nepokretnoj imovini fizičkih i pravnih lica nadležnog organa za katastar nepokretnosti, novim zakonskim rešenjem utvrđeno je da će njegova raspodela po jedinicama lokalne samouprave otpočeti onog momenta kada evidencija navedenog organa bude obuhvatnija od evidencije nepokretnosti kod nadležnog organa jedinice lokalne samouprave. Do tada transfer po osnovu poreskog napora se neće raspodeljivati po jedinicama lokalne samouprave prema kriterijumima predviđenim Nacrtom zakona, već će se iznos ovog transfera raspodeljivati prema krtiterijumima utvrđenim za raspodelu opšteg transfera.

Ukoliko je izmenom metodologije utvrđivanja transfera, iznos procenjenih ukupnih prihoda jedinice lokalne samouprave manji od propisanog limita, Nacrtom zakona je predviđeno da se toj jedinici lokalne samouprave dodeljuje tranzicioni transfer. Razlog za uvođenje ovog transfera, čije je trajanje vremenski ograničeno na tri godine, jeste da se obezbedi odgovarajući vremenski period za prilagođavanje smanjenja prihoda budžeta jedinice lokalne samouprave. Naime, nadomeštanje prihoda jedinici lokalne samouprave može se vršiti najduže u periodu od tri godine, i to tako što se u prvoj godini jedinici lokalne samouprave nadomešta celokupan iznos izgubljenih prihoda do propisanog limita, u drugoj godini 2/3 od utvrđenog iznosa za nadomeštanje u prvoj godini, a u trećoj godini 1/3 od utvrđenog iznosa za nadomeštanje u prvoj godini. Nakon isteka ovog perioda tranzicioni transfer se ukida, jer ima za cilj samo da olakša prelazni period primene novog zakona.

Nova zakonska rešenja predviđaju ukidanje transfera solidarnosti koji se po pojedinim jedinicama lokalane samouprave, izuzev gradu Beograda, vršio na osnovu stepena, odnosno grupi razvijenosti, jer je njegova primena dovela do nelogičnosti i nesrazmernosti u dodeli transfernih sredstava, kao i do netransparentne i neravnopravne raspodele transfera.

U cilju unapređenja efikasnosti sistema finansiranja i afirmacije principa inkluzivnosti, neophodno je bilo unaprediti položaj i rad Komisije za finansiranje lokalne samouprave, koja treba da predstavlja primer primene dobre prakse u smislu mehanizma za obezbeđenje institucionalnog dijaloga Vlada Republike Srbije i lokalne samouprave. Ona se formira kao zajedničko telo Vlade Republike Srbije i Stalne konferencije gradova i opština, a njen cilj je, između ostalog, da prati vertikalnu i horizontalnu ujednačenost sistema, kao i rezultate postojećeg sistema finansiranja lokalne vlasti.

III. OBJAŠNJENJE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENJA

Čl. 1-2. Nacrta zakona definisan je predmet uređivanja ovog zakona kao i pojedini izrazi koji su upotrebljeni u zakonu.

Članom 3. Nacrta zakona definisana je obaveza Republike Srbije da pri svakom prenošenju ili poveravanju novih poslova jedinici lokalne samouprave mora da obezbedi odgovarajuća sredstva (namenski transfer), odnosno izvore prihoda, potrebne za obavljanje tih poslova.

Članom 4. Nacrta zakona definisano je da svi prihodi jedinice lokalne samouprave su opšti prihod budžeta jedinice lokalne samouprave i mogu se koristiti za bilo koju namenu, u skladu sa zakonom i odlukom o budžetu jedinice lokalne samouprave, sem onih prihoda čiji je namenski karakter utvrđen zakonom.

Sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave obezbeđuju se iz izvornih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja i drugih prihoda i primanja utvrđenih zakonom (član 5. Nacrta zakona).

Članom 6. Nacrta zakona uređuju se izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave koji se ostvaruju na njenoj teritoriji.

Naime, jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji i to: porez na imovinu; porez na prenos apsolutnih prava; porez na nasleđe i poklon; lokalne administrativne takse; boravišna taksa; koncesiona naknada; prihodi po osnovu samodoprinosa; prihodi od novčanih kazni izrečenih u prekršajnom postupku za prekršaje propisane aktom jedinice lokalne samouprave i oduzeta imovinska korist u tom postupku; prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti i pokretnih stvari u svojini Republike Srbije koje koristi jedinica lokalne samouprave, odnosno organi i organizacije i službe jedinice lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta; prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti i pokretnih stvari u svojini jedinice lokalne samouprave; zatim, prihodi nastali prodajom usluga korisnika sredstava budžeta jedinice lokalne samouprave čije je pružanje ugovoreno sa fizičkim i pravnim licima; prihodi od kamata na sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave; prihodi po osnovu donacija jedinici lokalne samouprave i finansijske pomoći Evropske unije; kao i drugi prihodi u skladu sa zakonom.

Članom 7. Nacrta zakona su definisana i primanja koja pripadaju jedinici lokalne samouprave ostvarena na njenoj teritoriji (od prodaje nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave; prodaje pokretnih stvari u svojini Republike Srbije koje koriste organi, organizacije i službe jedinice lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta, kao i primanja od prodaje pokretnih stvari u svojini jedinice lokalne samouprave koje koriste organi, organizacije i službe jedinice lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta; od prodaje robnih rezervi, ostalih osnovnih sredstava, dragocenosti, prirodne imovine; zaduživanja; od prodaje finansijske imovine i druga primanja u skladu sa zakonom).

Članom 8. Nacrta zakona propisano je da se odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave utvrđuju stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih poreza i taksi, kao i da se navedena odluka donosi nakon održavanja javne rasprave i može se menjati najviše jedanput godišnje i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu. Izuzetno, može se izmeniti i u slučaju donošenja, odnosno izmene zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni prihodi jedinice lokalne samouprave.

Članom 9. Nacrta zakona definisano je da jedinica lokalne samouprave u celosti utvrđuje, naplaćuje i kontroliše javne prihode i primanja, dok se aktom skupštine mogu pojedini poslovi poveriti privrednom društvu, javnom preduzeću, odnosno organizaciji kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja. Takođe, dve ili više jedinica lokalne samouprave mogu sporazumno preneti ovlašćenje za obavljanje poslova iz ovog člana na jednu od jedinica lokalne samouprave (član 10. Nacrta zakona).

Takođe, predviđeno je da skupština jedinice lokalne samouprave utvrđuje visinu stope poreza na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon, do visine najviše stope propisane zakonom kojim se uređuju porezi na imovinu.

Stope poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon su propisane zakonom kojim se uređuju porezi na imovinu (član 11. Nacrta zakona).

Članom 12. Nacrta zakona, predviđeno je da skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne administrativne takse za spise i radnje u upravnim stvarima, kao i za druge spise i radnje koje organi jedinice lokalne samouprave izdaju, odnosno obavljaju u okviru poslova iz svoje izvorne nadležnosti. Takođe, jedinica lokalne samouprave ne može uvesti lokalnu administrativnu taksu za spise i radnje iz nadležnosti organa za koje je zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse propisano plaćanje republičkih administrativnih taksi. Akt kojim se uvode lokalne administrativne takse sadrži sledeće elemente: spise i radnje za koje se uvodi lokalna administrativna taksa; nastanak taksene obaveze; obveznike takse; način plaćanja takse; oslobađanja od plaćanja takse; visina takse. Visina takse ne može biti veća od iznosa republičke administrativne takse propisane za odgovarajući, odnosno sličan spis ili radnju.

Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave uvodi se boravišna taksa, u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast turizma, a prihod od boravišne takse predstavlja prihod jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji je naplaćen (član 14. Nacrta zakona).

Čl. 15 -26. Nacrta zakona uređuje se samodoprinos kao namenski prihod koji se uvodi odlukom koju donose građani.

Odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom i ona sadrži podatke koji se odnose na potrebe, odnosno namene, područje, vreme i ukupan iznos sredstava koja se prikupljaju, obveznike, način i rokove izvršavanja samodoprinosa, kao I lica koja se oslobađaju te obaveze, zatim visinu samodoprinosa (osnovica, proporcionalna stopa i dr.), način vođenja evidencije o sredstvima, iznos i jedinicu mere preračunavanja kada se samodoprinos izražava u radu, prevozničkim i drugim uslugama, način ostvarivanja nadzora građana u namenskom korišćenju sredstava, način vraćanja sredstava koja se pre isteka perioda za koji je uveden samodoprinos ostvare iznad iznosa koji je odlukom određen u slučaju da mesna zajednica ne obavesti obveznike da je prestala potreba plaćanja samodoprinosa zbog dostignutog iznosa predviđenog odlukom, kao i namenu sredstava ostvarenih do iznosa koji je odlukom određen, a koja se ne utroše za realizaciju projekta koji je predmet odluke.

Skupština jedinice lokalne samouprave utvrđuje predlog odluke na način i u postupku predviđenom za donošenje statuta jedinice lokalne samouprave, a inicijativu za donošenje odluke pokreću građani, odnosno odbornici, uz koju se podnosi i program kojim se utvrđuju izvori, namena i način obezbeđivanja ukupnih finansijskih sredstava za realizaciju projekta koji je predmet odluke.

Odluku donose građani koji imaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se sredstva prikupljaju, kao i građani koji nemaju izborno pravo i prebivalište na području na kome se prikupljaju sredstva, ako na tom području imaju nepokretnu imovinu, a sredstvima se poboljšavaju uslovi korišćenja te imovine. Odluka se smatra donetom kada se za nju izjasni većina od ukupnog broja građana.

Samodoprinos se može izraziti u novcu, robi, radu, prevozničkim i drugim uslugama, zavisno od potreba i mogućnosti građana odnosno prema vrednosti imovine, odnosno prihoda od te imovine. Osnovica samodoprinosa uređuje se odlukom. Ako odlukom nije drukčije određeno, osnovicu samodoprinosa čine zarade (plate) zaposlenih I prihodi od samostalne delatnosti, na koje se plaća porez na dohodak građana u skladu sa zakonom koji uređuje porez na dohodak građana, penzije ostvarene u zemlji i inostranstvu, odnosno vrednost imovine na koju se plaća porez na imovinu, u skladu sa zakonom koji uređuje porez na imovinu. Samodoprinos se ne može uvoditi na primanja i imovinu koji su zakonom izuzeti od oporezivanja. Penzioneri mogu dobrovoljno uplaćivati samodoprinos po osnovu penzija ostvarenih u zemlji i inostranstvu na osnovu pisane izjave. Obračun i naplata samodoprinosa vrši se na način i u rokovima određenim odlukom, osim u slučaju kada se obračun vrši po osnovu prihoda na koje se porez plaća po odbitku. U slučaju kada se obračun vrši sistemom poreza po odbitku, obaveza je isplatioca da prilikom svake isplate odgovarajućeg prihoda, obračuna i uplati samodoprinos na taj prihod. Ako se obračun i izvršenje naplate odlukom ne urede na drugi način, obračun i naplatu samodoprinosa iz ličnog primanja, od autorskih prava, prava srodnih autorskom pravu i prava industrijske svojine i drugih ličnih primanja, odnosno prihoda na koje se plaća porez na dohodak građana, dužni su da vrše isplatioci tih ličnih primanja, odnosno prihoda, istovremeno sa uplatom odgovarajućih poreza i doprinosa, a iz penzija - prilikom njihovog obračuna.

Stopa samodoprinosa je proporcionalna a ona se, kao i olakšice i oslobođenja u plaćanju, određuju odlukom. Novčana sredstva koja se prikupljaju na osnovu odluke o samodoprinosu, prihod su budžeta jedinice lokalne samouprave i strogo su namenskog karaktera.

Članom 27. Nacrta zakona regulisano je da nadležni lokalni organ vodi evidenciju o prihodima ostvarenim od zakupa po korisnicima.

Članom 28. Nacrta zakona uređeno je da jedinica lokalne samouprave može da primi donaciju od fizičkog ili pravnog lica na osnovu ugovora, kao i da može da primi finansijsku pomoć Evropske unije koja se koristi za namene i sprovodi prema pravilima utvrđenim sporazumima između Republike Srbije i Evropske unije.

Članom 29. Nacrta zakona uređeno je da jedinica lokalne samouprave može da ostvari prihode i od ostalih nivoa vlasti, tako da joj pripadaju ustupljeni prihodi i to od ustupljenih poreza i ustupljenih naknada za korišćenje javnih dobara, u skladu sa zakonom, kao i transferi.

Prema članu 30. Nacrta zakona jedinici lokalne samouprave pripada porez na dohodak građana ostvaren na njenoj teritoriji i to na prihode od: samostalne delatnosti, nepokretnosti, davanja u zakup pokretnih stvari, osiguranja lica, 50 % poreza na zarade koji se plaća prema prebivalištu zaposlenog, kao i ostali prihodi u skladu sa zakonom kojim se uređuje porez na dohodak građana.

Članom 31. Nacrta zakona predviđeno je da Republika ustupa jedinici lokalne samouprave prihode od naknada za korišćenje javnih dobara ostvarenih na teritoriji jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom.

Čl. 32-39. Nacrta zakona uređeni su nenamenski transferi koji se dodeljuju jedinicama lokalne samouprave.

U okviru ukupnog nenamenskog transfera, prioritetno se utvrđuje potreban iznos transfera za ujednačavanje. Pravo na transfer za ujednačavanje ima jedinica lokalne samouprave čiji je procenjeni iznos prihoda od ustupljenih poreza po stanovniku, za godinu za koju se utvrđuje iznos nenamenskog transfera, manji od 70% procenjenog prosečnog prihoda po stanovniku od ustupljenih poreza svih jedinica lokalne samouprave.

Ukupan iznos transfera po osnovu poreskog napora utvrđuje se u visini od 5% ukupnog nenamenskog transfera, a pravo na ovaj transfer imaju sve jedinice lokalne samouprave. Ovaj transfer se raspodeljuje na bazi kriterijuma koji definišu poreski napor, i to: odnos ukupnog broja nepokretne imovine fizičkih i pravnih lica prema evidenciji nadležnog organa jedinice lokalne samouprave u poslednjoj godini za koju postoje raspoloživi podaci i broja nepokretne imovine prema evidenciji nadležnog organa za katastar nepokretnosti za isti period, koji se ponderiše sa koeficijentom 0,5; odnos između visine ostvarenog prihoda od poreza na imovinu po pojedinim jedinicama lokalne samouprave u poslednjoj godini za koju postoje raspoloživi podaci i utvrđenog iznosa prihoda od poreza na imovinu po pojedinim jedinicama lokalne samouprave za isti period, prema podacima nadležnog organa jedinice lokalne samouprave, koji se ponderiše sa koeficijentom 0,5.

Ukupan iznos transfera po osnovu kapitalne intezivnosti utvrđuje se u visini od 5% ukupnog nenamenskog transfera. Pravo na ovaj transfer imaju sve jedinice lokalne samouprave i raspodeljuje se srazmerno visini dostignute kapitalne intezivnosti rashoda jedinice lokalne samouprave. Utvrđeni iznos transfera po osnovu kapitalne intezivnosti za svaku jedinicu lokalne samouprave može da iznosi najviše do 25% od zbira iznosa transfera za ujednačavanje i opšteg transfera utvrđenih za svaku jedinicu lokalne samouprave.

Ukoliko je izmenom metodologije utvrđivanja transfera, iznos procenjenih ukupnih prihoda jedinice lokalne samouprave manji od propisanog limita, toj jedinici lokalne samouprave dodeljuje se tranzicioni transfer. Propisani limit iznosi 90% ukupnih prihoda koje bi jedinica lokalne samouprave ostvarila da nije došlo do izmene metodologije utvrđivanja transfera. Nadomeštanje prihoda može se vršiti najduže u periodu od tri godine prema propisanoj dinamici.

Pravo na opšti transfer imaju sve jedinice lokalne samouprave. Ukupan iznos sredstava za opšti transfer dobija se kada se od ukupnog iznosa nenamenskog transfera odbije iznos transfera za ujednačavanje, transfera po osnovu poreskog napora, transfera po osnovu kapitalne intezivnosti i tranzicionog transfera.

Nacrtom zakona utvrđeni su kriterijumi za raspodelu opšteg transfera po pojedinim jedinicama lokalne samouprave (broj stanovnika na osnovu podatka republičkog organa nadležnog za poslove statistike iz poslednjeg popisa stanovništva; površini teritorije, prema podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike; broj odeljenja i objekata u osnovnom i srednjem obrazovanju, prema podacima ministarstva nadležnog za poslove obrazovanja; broj dece obuhvaćen neposrednom dečijom zaštitom i to posebno za decu u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, a prema podacima jedinice lokalne samouprave; broj objekata u dečijoj zaštiti prema podatku nadležnog ministarstva).

Ovako utvrđen iznos transfera, umanjuje se kod onih jedinica lokalne samouprave čiji je prosečan procenjeni iznos ustupljenih poreza po stanovniku, za godinu za koju se utvrđuje iznos nenamenskog transfera, u odnosu na prosek svih jedinica lokalne samouprave u Republici, veći za preko 50% (indeks 150). Visina umanjenja transfera iznosi 40% od iznosa iznad limita utvrđene osnovice. Za iznos ovog umanjenja transfera, uvećava se iznos opšteg transfera kod onih jedinica lokalne samouprave kod kojih je prosečan iznos ustupljenih poreza, u odnosu na prosek svih jedinica lokalne samouprave u Republici, ispod limita. Nadležni organi koji dostavljaju podatke potrebne za obračun opšteg transfera su u obavezi da ove podatke dostave na zahtev Ministarstva finansija i objave na svom zvaničnom sajtu.

Članom 40. Nacrta zakona propisano je da se ukupan iznos funkcionalnog transfera izračunava na osnovu podataka o ukupnim troškovima obavljanja određene funkcije u poslednjoj godini pre njenog prenošenja sa nivoa Republike na nivo lokalne samouprave.

Članom 41. Nacrta zakona uređeno je da se iz budžeta Republike, može na osnovu javnog konkursa, opredeliti namenski transfer u užem smislu jedinicama lokalne samouprve za obavljanje određenih poslova u okviru njihovog izvornog delokruga.

Članom 42. Nacrta zakona je propisano da pregled nenamenskih sredstava po svakoj jedinici lokalne samouprave priprema Ministarstvo i sastavni je deo revidirane Fiskalne strategije.

Članom 43. Nacrta zakona propisano je da se nenamenski transferi prenose iz budžeta Republike jedinici lokalne samouprave mesečno do 25. u mesecu za tekući mesec, u visini jedne dvanaestine godišnjeg iznosa transfera.

Članom 44. Nacrta zakona uređeno je da jedinica lokalne samouprave ostvaruje prihod od drugih jedinica lokalne samouprave za isporuku dobara i usluga, na osnovu zaključenih ugovora.

Čl. 45-48. Nacrta zakona, uređuje se osnivanje i rad Komisije za finansiranje lokalne samouprave, sa ciljem obezbeđivanja načela pravičnosti, efikasnosti i otvorenosti sistema finansiranja lokalne samouprave, kao i davanja preporuka za unapređenje ovog sistema.

Komisija ima predsednika i deset članova koji se imenuju na period od pet godina. Predsednika i pet članova imenuje Vlada, od kojih predsednika i tri člana predlaže Ministarstvo. Stalna konferencija gradova i opština predlaže pet članova od kojih najmanje četiri člana moraju biti predstavnici lokalne samouprave.

Komisija analizira visinu nenamenskih transfera po jedinicama lokalne samouprave, programe za dodeljivanje namenskih transfera u užem smislu, prati vertikalnu i horizontalnu ujednačenost sistema, prati rezultate postojećeg sistema finansiranja lokalne vlasti i predlaže unapređenje ovog sistema, razmatra predloge za izmenu i poboljšavanje sistema finansiranja lokalne samouprave na osnovu analize komparativnih sistema finansiranja lokalne vlasti.

Članom 49. Nacrta zakona propisano je da nadležna ministarstva i drugi organi i organizacije Republike Srbije koji obezbeđuju namenski transfer jedinici lokalne samouprave imaju obavezu da do 31. marta tekuće godine dostave ovoj komisiji podatke o visini transfera opredeljenih za tu godinu, po njegovim namenama i po jedinicama lokalne samouprave.

Članom 50. Nacrta zakona predviđeno je da će se Komisija za finansiranje lokalne samouprave formirati u roku od 45 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Članom 51. Nacrta zakona propisano je da jedinice lokalne samouprave, s obzirom da lokalne poreske administracije od 1. januara 2017. godine administriraju naplatu poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon, mogu da zaključe ugovor o pružanju tehničke i druge pomoći sa Ministarstvom finansija-Poreskom upravom, za poslove utvrđivanja, naplate i kontrole poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon, koji su do sada bili 100% ustupljeni porezi, a za čije obavljanje nisu osposobljene, i koju Poreska uprava može da pruža najkasnije do 31. decembra 2017. godine.

Članom 52. Nacrta zakona utvrđeno je da raspodela transfera po osnovu poreskog napora otpočinje onog momenta kada evidencija nepokretne imovine fizičkih i pravnih lica kod nadležnog organa za katastar nepokretnosti bude obuhvatnija od evidencije nepokretnosti kod nadležnog organa jedinice lokalne samouprave. Do tada jedinice lokalne samouprave neće dobijati transfer po osnovu poreskog napora, već će se iznos ovog transfera raspodeljivati prema kriterijumima za raspodelu opšteg transfera.

Članom 53. Nacrta zakona utvrđeno je da danom početka primene ovog zakona prestaje da važi Zakon o finansiranju lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 62/2006, 47/2011, 93/2012, 99/2013 - usklađeni din. izn., 125/2014 - usklađeni din. izn. i 95/2015 - usklađeni din. izn.).

Članom 54. Nacrta zakona utvrđeno je da ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije", a primenjivaće se od 1. januara 2017. godine.

IV. ANALIZA EFEKATA

U 2016. godini nije potrebno obezbediti sredstva u budžettu Republike Srbije za sprovođenje Nacrta zakona, s obzirom da primena novog zakona otpočinje 01. januara 2017. godine. U Ministarstvu finansija izvršena je analiza efekata primene novog zakona. Sa primenom novog zakona doći će do promene raspodele prihoda. Ukupan efekat preraspodele prihoda između budžeta Republike i budžeta jedinica lokalne samouprave iznosi 8,0 mlrd. dinara u korist budžeta Republike.

Ukupan efekat	129.480.666	121.268.446	-8.212.220

Opštine	50.156.472	46.564.237	-3.592.235

Gradovi	44.544.757	41.232.736	-3.312.021

Beograd	34.779.437	33.471.473	-1.307.965

Integrisanje naknade za zaštitu i unapređenje životne sredine i lokalne komunalne takse za isticanje firme na poslovnom prostoru u porez na imovinu je svrsihodnije rešenje od postojećeg, jer se radi se o integraciji istorodnih javnih dažbina pri čemu se ne stvara gubitak prihoda za jedinice lokalne samouprave, odnosno kao rezultat imamo integraciju dva izvorna prihoda u jedan izvorni prihod jedinice lokalne samouprave. Na ovaj način se ne menja struktura izvornih prihoda.

Izmenama i dopunama Zakona o porezima na imovinu, obezbediće se kroz izmenu stope amortizacije i stope poreza na imovinu nadomeštanje izgubljenih prihoda od naknade za zaštitu i unapređenje životne sredine i lokalne komunalne takse za isticanje firme na poslovnom prostoru. Nakon primene ovih rešenja očekuju se sledeći efekti prikazani u tabeli:

	Ekološka	Firmarina	Porez na imovinu	Efekat
	naknada

Ukupan efekat	-2.998.729	-4.181.621	7.180.350	0

Opštine	-1.251.926	-1.537.399	1.593.848	-1.195.477

Gradovi	-1.305.072	-1.389.938	2.277.167	-417.843

Beograd	-441.731	-1.254.284	3.309.335	1.613.320

Lokalna komunalna taksa za držanje motornih, drumskih i priključnih vozila, osim poljoprivrednih vozila i mašina, integriše se u republički porez na upotrebu motornih vozila i time postaje prihod budžeta Republike, čime se stvara negativan efekat na budžet jedinica lokalne samouprave u iznosu od 3 mlrd. dinara, što će biti nadomešteno kroz povećanje iznosa nenamenskog transfera.

Jedinice lokalne samouprave	Lokalna komunalna taksa za držanje
	motornih, drumskih i priključnih
	vozila, osim poljoprivrednih vozila
	i mašina
Ukupan efekat	-3.026.229

Opštine	-1.035.129
Gradovi	-1.115.467
Beograd	-875.633

Ova integracija javnih dažbina umnogome će olakšati izmirivanje obaveza fizičkih lica prilikom registacije vozila, pri čemu će se umesto dve javne dažbine plaćati jedna.

Promena preraspodele prihoda od poreza na zarade utvrđena je tako što 50% prihoda pripada budžetu Republike Srbije, a 50% budžetu jedinice lokalne samouprave. Na ovaj način se postiže vertikalna ravnoteža u raspodeli prihoda i nadležnosti između različitih nivoa države. Procenjeni prihod od poreza na zarade koji bi prema postojećim zakonskim odredbama za 2016. godinu iznosio 86 mlrd. dinara, prema Nacrtu zakona iznosi 56,6 mlrd dinara, što čini razliku od 29,3 mldr dinara, što će imati za rezultat manje prihode po tom osnovu za sve jedinice lokalne samouprave, a koji će se nadomestiti kroz povećanje nenamenskog transfera.

		Porez na zarade - promena raspodele

Opis	%	Važeći iznos	%	Novi iznos	Ukupan
					efekat
Jedinice lokalne samouprave		85.966.720		56.604.896	-29.361.825

Opštine	80%	22.048.305	50%	13.780.191	-8.268.114

Gradovi	80%	31.710.626	50%	19.819.141	-11.891.485

Beograd	70%	32.207.790	50%	23.005.564	-9.202.226

Ukupan nenamenski transfer u 2015. godini iznosi 33,3 mlrd dinara, koliko se planira da iznosi i u 2016. godini, a prema simulaciji novih zakonskih rešenja ukupan nenamenski transfer iznosiće 57,5 mlrd dinara, što predstavlja povećanje za 24,2 mlrd dinara.

Opis	Iznos transfera za 2015 i 2016. godinu	Novi iznos transfera	Efekat

Transferi efekat	33.307.366	57.483.200	24.175.834

Opštine	24.283.712	29.455.568	5.171.855

Gradovi	9.023.654	19.866.145	10.842.491

Beograd	0	8.161.487	8.161.487

Nacrtom zakona obezbediće se transparentniji i pravedniji sistem raspodele nenamenskog transfera jedinicama lokalne samouprave iz budžeta Republike Srbije. Naime, četiri najnerazvijenije jedinice lokalne samouprave su prema dosadašnjem zakonskom rešenju imale prihode po stanovniku (od 40.591 do 74.224 dinara) u znatno višem iznosu u odnosu na prosek svih opština koji je iznosio 25.417 dinara, odnosno prosek gradova, koji iznosi 27.281 dinara. Prema predlogu novih zakonskih rešenja navedene jedinice lokalne samouprave, i pored smanjenja visine prihoda, imaće prihode po stanovniku u visini od 25.554 do 51.596 dinara, što je i dalje više od proseka opština koji iznosi 23.536 dinara, kao i nešto iznad proseka gradova koji iznosi 26.326 dinara.

V. PROCENA FINANSIJSKIH SREDSTAVA POTREBNIH ZA SPROVOĐENJE ZAKONA

Za sprovođenje ovog zakona sredstva će se obezbediti u budžetu Republike Srbije za 2017. godinu, nakon objavljivanja podatka republičkog organa nadležnog za poslove statistike o visini BDP za 2015. godinu, koji predstavlja osnov za utvrđivanje visine ukupnog nenamenskog transfera.

VI. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU

Razmatranje i donošenje Zakona po hitnom postupku predlaže se u skladu sa članom 167. Poslovnika Narodne skupštine ("Sl. glasnik RS", br. 20/2012 - prečišćen tekst). Zakon je neophodno doneti po hitnom postupku da bi se predložena rešenja u delu koji se odnosi na izvorne prihode i obračun nenamenskog transfera koji se raspodeljuje jedinicama lokalne samouprave, primenila u postupku donošenja odluka o budžetu jedinica lokalne samouprave za 2017. godinu, a sve u skladu sa merama predviđenih trogodišnjim aranžmanom iz predostrožnosti koji je potpisan između MMF i Vlade Republike Srbije.

VII. STUPANJE NA SNAGU ZAKONA

Danom početka primene ovog zakona, prestaje da važi Zakon o finansiranju lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 62/2006, 47/2011, 93/2012, 99/2013 - usklađeni din. izn., 125/2014 - usklađeni din. izn. i 95/2015 - usklađeni din. izn.).

Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije", a primenjuje se od 1. januara 2017. godine.

Izvor: Vebsajt Ministarstvo finansija, 02.12.2015.