NACRT ZAKONA O SISTEMU PLATA ZAPOSLENIH U JAVNOM SEKTORU: ZAšTITNIK GRAđANA UPUTIO MINISTARSTVU ZA DRżAVNU UPRAVU I LOKALNU SAMOUPRAVU MIšLJENJE NA OVAJ PROPIS, JER POJEDINA REšENJA U PROPISU PRETE DA UGROZE KONCEPT REFORME JAVNE UPRAVE, DEFINISAN I PLANIRAN STRATEGIJOM REFORME JAVNE UPRAVE

Zaštitnik građana, Saša Janković, uputio je Ministarstvu za državnu upravu i lokalnu samoupravu Mišljenje na Nacrt zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru, imajući u vidu značaj ovog zakona za ostvarivanje prava građana, kao i činjenicu da rešenja u Nacrtu zakona otvaraju niz pitanja koja, ukoliko ne budu sagledana i na valjan način razrešena, prete da ugroze koncept reforme javne uprave, definisan i planiran Strategijom reforme javne uprave.

U dopisu se navodi da su sam naziv Nacrta zakona i njegov obuhvat krajnje sporni sa aspekta njegove ustavnosti i sistemsko-pravne usaglašenosti. Naime pojam "javnog sektora" nije ustavno-pravni pojam niti je pojam koji u pravnom sistemu Republike Srbije ima jedinstveno značenje.

Ustav Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006 - dalje: Ustav) poznaje: državne organe, organe državne uprave, organe lokalne samouprave, javne službe kao i vršioce javnih ovlašćenja. Pojam "javnog sektora" utvrđen Nacrtom zakona obuhvatio je samo neke organe i organizacije utvrđene Ustavom. Istovremeno Zakon o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014 i 68/2015 - dr. zakon) uvodi termin "javni sektor" i definiše ga kao: "deo nacionalne ekonomije koji obuhvata opšti nivo države, kao i nefinansijska preduzeća pod kontrolom države (javna preduzeća) koja se primarno bave komercijalnim aktivnostima".

Uz ovaj pojam Zakon o budžetskom sistemu definiše i pojam "korisnika javnih sredstava" u koje spadaju: direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje i javna preduzeća osnovana od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, pravna lica osnovana od strane tih javnih preduzeća, pravna lica nad kojima Republika Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, druga pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda ostvarenih u prethodnoj poslovnoj godini, kao i javne agencije i organizacije na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama, navodi se u dopisu.

Takođe Zakon o budžetskom sistemu uređuje ograničenje zapošljavanja kod korisnika javnih sredstava, i to na način koji nije usklađen sa zakonima kojima se uređuje radno-pravna i organizaciono-pravna pitanja u svim navedenim organima i organizacijama. Strategija reforme javne uprave govori o "javnoj upravi" u koju ubraja državnu upravu, lokalnu samoupravu i sve one nosioce javnih ovlašćenja i javne službe na koje je potrebno proširiti aktivnosti reforme započete u oblasti državne uprave i stvoriti zajednički sistem radno-pravnih odnosa, sistem odgovornosti, sistem rada i finansiranja svih organa i organizacija koji se finansiraju iz budžeta, odnosno javnih prihoda.

U međuvremenu, Zakon o registru zaposlenih, izabranih, imenovanih, postavljenih i angažovanih lica kod korisnika javnih sredstava ("Sl. glasnik RS", br. 68/2015 i 79/2015 - ispr.) i Zakon o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru ("Sl. glasnik RS", br. 68/2015) navedene pojmove i njihov obuhvat opet definišu različito, odnosno obuhvat lica, organa i organizacija na koje se primenjuju je različit, dodaje se u dopisu Ombudsmana.

Ustavom je utvrđeno da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da je pravni poredak jedinstven. Jedinstvo pravnog poretka neizostavno podrazumeva jedinstvenu pravnu terminologiju, a što je i osnovni preduslov vladavine prava, koja se između ostalog ostvaruje kroz povinovanje vlasti Ustavu i zakonu.

Nažalost umesto usklađivanja terminologije, svedoci smo njenog sve većeg razgrađivanja. Umesto da se u oblasti javne uprave stvara jedan jasan organizaciono-kadrovski i upravljački sistem koji omogućava transparentnost, upravljivost, pravednost i visoku efikasnost države na svim nivoima i kroz sve strukture obavljanja njene funkcije, on se, stvaranjem različite terminologije (prema potrebi ili pak mogućnosti određenog trenutka), sve više razuđuje i segmentira.

Transparentnost, upravljivost, a još manje pravednost ne može se postići ukoliko se ne uredi sistem radnih odnosa i sistem plata u svim organizacionim oblicima kroz koje država obavlja svoje nadležnosti i koje kroz budžet ili iz drugih izvora javnih sredstava finansira. U tom smislu nejasno je zašto ovaj Nacrt zakona ne prepoznaje sve zaposlene u organima i organizacijama koje se finansiraju iz javnih sredstava i iz kog razloga ovim Nacrtom zakonoma nisu obuhvaćeni zaposleni u javnim preduzećima (glavni generatori troškova i nesrazmere plata i ostvarenih prihoda), Narodnoj banci Srbije, kao i funkcioneri u čitavoj javnoj upravi, odnosno javnom sektoru.

Takođe, nejasno zašto je uređenje sistema započeto od "kraja". Naime dok se sistem radnih odnosa u svim oblicima organizovanja koji se finansiraju iz javnih sredstava ne uskladi u meri koja je moguća i neophodna, nije moguće urediti ni sistem plata. Suštinski sistem plata je jedan segment sistema radnih odnosa.

Namera da se kroz uređenje sistema plata omogući pravednost, transparentnost i upravljivost ne može dati svoje efekte, bez uređenja jedinstvenog sistema radnih odnosa.

Nema ni upravljivosti ni transparentnosti ni pravednosti dok zaposleni u jednom delu sistema imaju mogućnost osnivanja privatnih preduzeća i vođenja privatnih poslova, a drugi to pravo nemaju. Takođe ne mogu se ostvariti željeni efekti ako odredbe o sukobu interesa nisu primenljive na sve zaposlene koji se finansiraju iz javnih sredstava. Nema efekata pravednosti i transparentnosti ni kad samo u delu sistema postupak zapošljavanja podrazumeva konkurs i određena merila za prijem u radni odnos, a u drugom postupak zapošljavanja ne predviđa obaveznost konkursa niti objektivna merila za izbor najuspešnijeg kandidata. Bez takvog polazišta nema upravljivosti javnim sredstvima.

Pored primedbi koje su takve da njegov sistemski karakter dovode u pitanje, ističemo i da činjenica da Nacrt zakona ne sadrži koeficijente niti jasno objašnjenje kako će biti utvrđeni 60 platnih razreda, apsolutno negira njegov sistemski karakter i suštinski ga obesmišljava kao zakon. Zakon je opšti akt kojim se utvrđuju prava i obaveze i precizno definišu svi elementi sistema koji uređuje. Bez koeficijenata i bez platnih razreda, bez funkcionera i svih onih koji prirodno treba da budu deo "javnog sektora" ovaj dokument je neprimenljiv. To govore i prelazne i završne odredbe koje obezbeđuju trenutni status sve dok se ne donesu posebni zakoni i dok se ne donese uredba o koeficijentima. Ovom prilikom opet ističemo da se uredbom ne mogu utvrđivati prava i obaveze, a koeficijent je element za utvrđivanje visine plate koja spada u pravo zaposlenog iz radnog odnosa, navodi se u dopisu.

Pored prethodnih načelnih primedbi u dopisu se navode i neke pojedinačne koje treba da ilustruju navedene primedbe i nelogičnost u ovakvom rešavanju sistemskih pitanja.

1.         Obrazloženjem zakona je navedeno da raspon koeficijenata koji je Nacrtom zakona utvrđen da ne može preći odnos 1:7.5 između prvog i poslednjeg (član 9.), jeste utvrđeno na osnovu trenutnog raspona plata u državnim organima. Ono što pak nije jasno jeste da je trenutno najniži koeficijent nameštenika 1 a državnog službenika 9. Imajući u vidu navedeno, trenutni odnos najniže i naviše plate je 1: 9. Utvrđivanje manjeg raspona između najniže i naviše plate dovešće neminovno do smanjenja nekih plata. Takođe nejasno je na koji način će se primeniti prelazna odredba člana 37. kojom je predviđeno da će se izmena koeficijenata zaposlenima u javnom sektoru izvršiti u skladu sa ovim i posebnim zakonima tako da iznos plate zaposlenog nakon izmene odgovara iznosu plate na koju je zaposleni imao pravo do izmene koeficijenta.

2.         Utvrđivanje da platni razred, po pravilu izražava zahteve za obavljanje poslova radnog mesta u velikoj meri menja pojam platnog razreda utvrđen zakonom o državnim službenicima kojim je ovaj pojam uveden pre svega radi sprovođenje sistema napredovanja državnih službenika u okviru istog radnog mesta. (član 11.)

3.         Pojmovna neusklađenost između radnih mesta i zvanja i razvrstavanje zaposlenih po jednom ili drugom sistemu dovodi do nesklada i nejasnoće propisa a što je opet proizvod pokušaja zajedničkog uređenja jednog segmenta različitih sistema.

4.         Kompetentnost je pojašnjena kao kriterijum kojim se izražava stepen formalnog obrazovanja znanja i veština što smatramo da ne bi trebalo zajedno vrednovati jednim kriterijumom. (14.)

5.         Nejasno je zašto u okviru prava na dodatak na platu nije predviđen već postojeći dodatak za minuli rad.

6.         Predviđanjem Izuzetka od utvrđenih prava na dodatak opet su odškrinuta vrata za one koji su jaki i ne žele u sistem.(18. stav 3.)

7.         Nejasno je zašto je zaposlenima koji su na rukovodećim radnim mestima pravo na dodatak za prekovremeni rad, dodatak za rad noću, dodatak za rad na dan praznika, dodatak za dežurstvo i dodatak za pripravnost uskraćeni. Ovakve odredbe su suprotne Ustavom garantovanim pravu na rad i zakonima koji uređuju prava iz radnog odnosa, kao i celokupnom konceptu ovog nacrta zakona. Ustavom je utvrđeno da: "svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa." Ustav takođe utvrđuje da se niko tih prave ne može odreći (pa ni rukovodilac). (25)