MIŠLJENJE ZAŠTITNIKA GRAĐANA O NEDOSTACIMA U POSTUPKU USPOSTAVLJANJA NOTARSKE SLUŽBE

Na osnovu člana 138. stav 1. Ustava Republike Srbije i člana 24. stav 2. Zakona o Zaštitniku građana, u postupku kontrole rada Ministarstva pravde, pokrenutom po sopstvenoj inicijativi nakon saznanja o mogućim nepravilnostima u postupku imenovanja javnih beležnika, kao i pribavljenog izjašnjenja Ministarstva pravde, Zaštitnik građana daje sledeće

MIŠLJENJE

I Uspostavljanje javnog beležništva kao službe od javnog poverenja koja je ustanovljena Zakonom o javnom beležništvu, može da doprinese pravnoj sigurnosti i efikasnijem i bržem pravnom prometu u Republici Srbiji.

II Ostvarivanje prava i na zakonu zasnovanih interesa građana bilo bi slobodnije i pristupačnije, a uspostavljanje moderne javnobeležničke (notarske) službe uspešnije, da je notarska služba u Republiku Srbiju uvedena postupno - da joj nije dat eksluzivitet za sastavljanje određene vrste ugovora, odnosno da su uz novouspostavljene nadležnosti notarske službe zadržane konkurentne (istovremene, paralelne) nadležnosti, odnosno ovlašćenja sudova i advokature, te pravo građana da sami uobličavaju sopstvene pravne poslove, odnosno utvrđuju tekst saglasnosti svojih volja.

III Ostvarivanje prava i na zakonu zasnovanih interesa građana bilo bi pristupačnije da je broj notara veći, a cena njihovih usluga bolje i primerenije regulisana.

IV Pri izboru notara bilo je propusta koji su uticali na legitimnost postupka i prava kandidata na transparentnu proceduru, podjednak tretman i pravnu sigurnost. Imajući u vidu da su neizabrani kandidati poučeni o mogućnosti da pravne posledice navedenih propusta mogu biti ocenjene korišćenjem odgovarajućih pravnih lekova, pre svega kroz sudsku zaštitu, ovaj organ se u to neće upuštati. I pri konstituisanju Komore javnih beležnika načinjeni su propusti u poštovanju Zakonom predviđene procedure.

V Potrebno je bez odlaganja detaljnije urediti način vršenja nadzora nad ispunjenošću uslova za rad javnobeležničkih kancelarija, uključujući i postojanje osiguranja za štetu usled nesavesnog, odnosno nepravilnog obavljanja delatnosti.

Detaljnije:

Prenošenjem javnih ovlašćenja nedržavnim subjektima, javnim beležnicima je dato da vrše deo vlasti koju je do tada vršila država preko svojih organa. Tako je članom 4. Zakona o javnom beležništvu, zakonodavac preneo iz nadležnosti sudova i opština u nadležnost javnim beležnicima, sastavljanje, overu i izdavanje javnih isprava o pravnim poslovima, overu privatne isprave, čuvanje isprave, novca, hartija od vrednosti i drugih predmeta i obavljanje drugih radnji u skladu sa zakonom.

Odredbom člana 82. stav 1. tačka 5. Zakona o javnom beležništvu, kao i članom 4. stav 1. - 3. Zakona o prometu nepokretnosti ("Sl. glasnik RS", br. 93/2014), kojima je propisano da se ugovor o raspolaganju nepokretnosti zaključuje u obliku javnobeležničkog zapisa za čije je sastavljanje isključivo nadležan javni beležnik, zakonodavac je ovoj profesiji dao u isključivu nadležnost i poslove koji do tada nisu bili u nadležnosti državnih organa, niti su obavljani vršenjem javnih ovlašćenja. Građanima je onemogućeno da sami sačine ugovor ili izaberu lice od poverenja, koje će to učiniti u njihovo ime i za njihov račun. Ovaj organ smatra da davanje javnim beležnicima u isključivu nadležnost da sačinjavaju isprave iz domena privatnog, obligacionog prava, nepotrebno ograničava pravo građana na slobodu izbora i vođenje sopstvenih poslova. Do sada su ovakve ugovore zaključivale stranke same ili uz pomoć advokata/službe pravne pomoći, a potpise ugovornih stranaka overavao je sud. Javni interes da se notarima u isključivu nadležnost poveri sastavljanje ugovora za čije zaključenje do sada nije bilo propisano obavezno učešće sudije nije dovoljno obrazložen prilikom donošenja zakona, koji je, valja podsetiti, usvojen po hitnom postupku, dan pre početka svoje primene.

Ovaj organ smatra da formulisanje odredaba ugovora o prometu nepokretnosti jeste sastavni deo postizanja saglasnosti volja i autonomije ugovornih strana. Davanje eksluzivnog prava notarima da formulišu volju ugovornih strana u nekim okolnostima i iz nekih razloga može da bude korisno za ostvarivanje načela ravnopravnosti ugovornih strana (npr., notar ima obavezu da se odnosi podjednako prema svakoj od ugovornih strana, dok advokata najčešće angažuje jedna od ugovornih strana sa kojom ima bliži odnos, čak i kada se druga ili druge ugovorne strane saglase da snose advokatske troškove).

Međutim, takvo ograničavanje slobode volje nije neophodno u demokratskom društvu i bilo bi primerenije da je ugovornim stranama ostavljeno na volju uz čiju će stručnu pomoć doći do teksta koji odražava saglasnost njihovih volja i da li će tu pomoć uopšte tražiti. Polazeći od načela autonomije volje, proklamovanog Zakonom o obligacionim odnosima, kojim je propisano da su strane u obligacionim odnosima slobodne, u granicama prinudnih propisa i dobrih običaja, da svoje odnose urede po svojoj volji, ovaj organ smatra da propisivanje isključive nadležnosti javnog beležnika da formuliše sadržinu ugovora o prometu nepokretnosti tu autonomiju neopravdano i neosnovano sužava. Nema dovoljno osnova da se građanima zabrani da sadržinu svoje volje uobliče samostalno, ili uz pomoć lica sa kojim postoji odnos poverenja, kao što je i ranije bio slučaj. Odnos klijenta i javnog beležnika nije odnos u kome je izražen lični karakter (intuitu personae), već se građani za usluge notara opredeljuju prevashodno u zavisnosti od blizine sedišta kancelarije. Interesi pravne sigurnosti i zaštite javnog poretka, koji se manifestuju kroz pravo javnog beležnika da u određenim slučajevima uskrati preduzimanje određenih radnji, predstavljaju dovoljnu garanciju zaštite od nedozvoljenih raspolaganja ugovornih strana. Posebni su problemi kada je raspolaganje nepokretnošću deo složenijeg pravnog posla, za čije uobličavanje sadržine i forme notari nisu nužno stručni. Zbog toga građani u praksi mogu biti prinuđeni da plaćaju usluge i notara i advokata.

Pravilo po kome postoji jedan notar na 25.000 građana čini notarsku službu nedovoljno dostupnom, sa elementima monopolističkog. Pored otežanog pristupa građana i usporavanja pravnog prometa u zemlji, jedna od posledica lako može da bude i neopravdano, prekomerno bogaćenje notara, što se protivi načelu socijalne pravde na čijem poštovanju se, prema Ustavu, zasniva Republika Srbija.

Treba preispitati kriterijume za obračunavanje nagrada za rad i naknada troškova notara koji su utvrđeni Javnobeležničkom tarifom i stalno pratiti efekte novih rešenja. Treba nesporno utvrditi i razjasniti da li notarska služba poskupljuje ili pojeftinjuje troškove građana za obavljanje pravnih poslova, te da li povećava ili smanjuje priliv u javnu kasu (budžet). To s obzirom na podatke iznete u sredstsvima javnog informisanja koji upućuju na zaključak da su cene pojedinih usluga povećane od uvođenja javnobeležničke službe, što smanjuje dostupnost javnobeležničkih usluga građanima u lošem materijalnom položaju, a pogoduje nesrazmernoj zaradi notara. Prilikom određivanja visine nagrada i naknada Javnobeležničkom tarifom treba voditi računa o opštim ekonomsko-socijalnim uslovima života, odnosno da propisani iznosi egzistencijalno ne ugrožavaju građane. Visina nagrada i naknada za rad na koju notari imaju pravo, mogu ograničiti dostupnost njihovih usluga. Može se desiti da, u nameri da izbegnu previsoke troškove preduzimanja pravnih poslova uz učešće notara, građani počnu pribegavati zaključivanju poslova mimo zakonom predviđenih formalnih uslova, čime bi pravna sigurnost bila narušena, umesto da uvođenjem javnobeležničkih usluga bude unapređena. Indikativno je da je, nakon nepunih mesec dana primene Javnobeležničke tarife, došlo do njene izmene u pogledu obračunavanja nagrade za sačinjavanje jednostrane založne izjave, i to nakon reagovanja javnosti, što ukazuje da kriterijume i merila za određivanje naknada i nagrada treba preispitati, a izmene vršiti ne čekajući da građani prvi primete i osete posledice neprimerenih cena pojedinih usluga.

U javnom interesu je i napraviti i javno predstaviti procene efekata uvođenja javnobeležničke službe po javne prihode, s obzirom na izražene sumnje da će ukupni budžetski prihod biti manji nego dok su pojedine poslove radili organi javne vlasti (overe), a što Zaštitnik građana ne može da proveri.

U postupku sprovođenja konkursa za imenovanje javnih beležnika na osnovu odredbe člana 178. stav. 2. i 3. Zakona o javnom beležništvu, ministar pravde je doneo rešenje o obrazovanju Konkursne komisije, kojim su imenovani i članovi Komisije. Oni su istovremeno bili i članovi Ispitne komisije, koju je takođe svojim rešenjem obrazovao ministar pravde. Zakonom nije izričito propisano da članovi ispitne komisije ne mogu da budu i članovi konkursne komisije. Međutim, isti personalni sastav Konkursne i Ispitne komisije nepotrebno je smanjio stvarni kapacitet tih tela da, postupajući nezavisno jedno od drugog, u što većoj meri ostvare javni interes koji se ogleda u izboru najboljih kandidata za javne beležnike. Isti ljudi u obe komisije suštinski o kandidatima u različitim fazama postupka ne mogu imati nezavisno mišljenje od samih sebe, posebno s obzirom da je za vreme trajanja konkursa istovremeno teklo sprovođenje ispita za javne beležnike.

Prilikom davanja mišljenja o prijavljenim kandidatima tokom postupka imenovanja, Konkursna komisija nije primenjivala sve zakonom propisane kriterijume (uspeh na pravosudnom ispitu, uspeh na javnobeležničkom ispitu, vrsta pravnih poslova, rezultati rada) s jedne strane, dok je s druge strane primenjivala kriterijume koji nemaju izričito uporište u važećim propisima (opšti utisak o kandidatu, dužina radnog staža). Tome je doprinelo nepostojanje podzakonskog akta kojim bi bilo utvrđen način primene Zakonom propisanih kriterijuma, kao i način rada Komisije.

Pored toga, nije postojao pravni osnov niti jasno i osnovano objašnjenje za različito bodovanje kriterijuma za izbor javnih beležnika.

Kriterijumi za rangiranje kandidata sadržani su u mišljenju Konkursne komisije Ministarstva pravde br. 740-08-2257/14-01 od 31. 07. 2014. godine, koje je javno dostupno, i može se pronaći na internet strani Ministarstva pravde. Zakonom o javnom beležništvu u članu 29. stav 4. propisano je da će se pri izboru između više kandidata uzeti u obzir njihov uspeh na pravosudnom i javnobeležničkom ispitu, vrsta pravnih poslova na kojima su radili i rezultati postignuti na radu. Kriterijumi na osnovu kojih je Komisija vrednovala kandidate su: uspeh na javnobeležničkom ispitu, dužina radnog staža u pravnoj struci i opšti utisak o kandidatima. U svom mišljenju Komisija navodi da, prilikom sprovođenja konkursa, uspeh na pravosudnom ispitu nije mogao da bude značajan kriterijum koji bi Komisiji pomogao da izvrši izbor između više kandidata. Po oceni Komisije, najpouzdaniji i najmerodavniji kriterijum je bio uspeh na javnobeležničkom ispitu. Pored toga, kao kriterijumi koje je Komisija morala da uzme u obzir prilikom izbora između više kandidata, bili su: vrsta pravničkih poslova koje je kandidat obavljao i rezultati koji su postignuti na radu. Poslednja dva kriterijuma nisu cenjeni kao posebni kriterijumi, iako su zakonom kao takvi bili propisani, već su vrednovani u okviru kriterijuma "opšti utisak", koji je Komisija sama ustanovila.

"Opšti utisak" je kriterijum koji nije zakonom propisan, kroz koji je Komisija vrednovala i bodovala kriterijume propisane zakonom, te su tako za bodovanje opšteg utiska cenjeni: uspeh na pravosudnom ispitu, vrsta pravničkih poslova na kojima su kandidati radili, rezultati u dosadašnjem radu. Pored toga, u okviru "opšteg utiska", cenjena je spremnost kandidata da obezbedi adekvatne prostorije i opremu za obavljanje notarske delatnosti, što je, saglasno članu 25. Zakona o javnom beležništvu, propisano kao jedan od uslova za imenovanje javnih beležnika, a ne za njihov izbor. Kriterijumi "motivacija" i "umeće argumentovanja" su takođe bili korišćeni za bodovanje "opšteg utiska", iako nisu Zakonom predviđeni.

Zaštitnik građana smatra da je Konkursna komisija u svom Mišljenju pravilno i tačno ukazala da kriterijumi koje je Zakon propisao nisu dovoljno određeni, niti hijerarhijski rangirani, što otežava njihovo primenjivanje prilikom sprovođenja konkursa. Iz navedenih razloga, Komisija je pribegla rešenju koje nema uporište u važećim propisima, odnosno samostalno je definisala kriterijume koje je primenjivala, a zakonom propisane kriterijume vrednovala je u svetlu kriterijuma koje je sama utvrdila. Iako je Komisija postupila savesno, ostaje manjkavost u nedorečenosti propisa koju treba ispraviti. Da li je ta manjkavost imala posledice, i kakve, na zakonitost izbora notara, može i treba da bude ocenjeno korišćenjem pravnih lekova koji su kandidatima dostupni.

Način bodovanja koji je Konkursna komisija primenjivala nije propisan zakonom, niti podzakonskim aktom, već ga je Komisija sama ustanovila. Prema vlastitim navodima, aritmetički kriterijumi su se "uz sve svoje slabosti, pokazali kao najbolja zaštita članova Komisije od prenagljenog odlučivanja i potpadanja pod trenutne utiske". Pri tom Konkursna komisija nije obrazložila kvantitativne kriterijume koje je primenjivala (broj predviđenih bodova), odnosno, iz njenog Mišljenja se može zaključiti koji kriterijum je uzet kao značajniji u odnosu na drugi kriterijum, ali ne i zbog čega je značajniji baš u određenoj meri ili odnosu (zbog čega nosi veći broj bodova). Ovakvo postupanje, prema mišljenju Zaštitnika građana, dodatno je narušilo pravnu sigurnost, transparentnost i predvidljivost toka izbornog postupka, s obzirom da su pomenuti kriterijumi formulisani ad hoc, odnosno nisu bili unapred poznati, kako prijavljenim kandidatima, tako ni opštoj i stručnoj javnosti.

Kako prilikom sprovođenja budućih konkursa ne bi dolazilo do arbitrernosti u primenjivanju kriterijuma za izbor, odnosno kako bi se smisao i domašaj svakog od kriterijuma mogao jasno i nedvosmisleno utvrditi, a time i granice slobodne ocene prilikom davanja mišljenja o kandidatima, Zaštitnik građana nalazi da je pomenutu oblast potrebno detaljnije normirati, zakonom ili podzakonskim aktom.

Kao ilustraciju nedostataka izbornog postupka sprovedenog na opisani način, moguće je navesti konstataciju Komisije da su izvršitelji koji su se prijavili na konkurs za javne beležnike generalno ostavili loš utisak, odnosno da im je okolnost da žele da promene profesiju vrednovana negativno prilikom procenjivanja "opšteg utiska". Prema svojim navodima, "Komisija teško da može da nađe opravdanje za to što neko kome je povereno vršenje važnog pravničkog posla, koji je pri tome veoma finansijski unosan, nakon samo par godina želi sve to da napusti radi bavljenja sličnom profesijom. Od budućih javnih beležnika očekuje se priličan stepen posvećenosti razvoju notarske službe u Republici Srbiji. Privatni izvršitelji koji su konkurisali za javne beležnike nisu pokazali takav stepen posvećenosti izvršiteljskoj profesiji, te se ne može osnovano očekivati da će u budućnosti", prema navodima Komisije "pokazati potreban nivo profesionalne privrženosti prema javnom beležništvu." Za Zaštitnika građana upitna je dozvoljenost takvog zaključka. Ovakvim postupanjem Komisije izvršitelji su, po oceni Zaštitnika građana, neopravdano stavljeni u lošiji položaj u odnosu na kandidate iz drugih profesija koji su se prijavili na konkurs. Želja za promenom posla ne bi trebala da bude diskvalifikatorna okolnost, a izjašnjavanje Komisije o tome da je izvršiteljska profesija "veoma finansijski unosna" je uopštavanje koje nije primereno argumentaciji u procesu izbora najboljih kandidata i ne bi trebalo da mu ima mesta u postupku.

Upravni akti kojima je vršeno imenovanje javnih beležnika ne sadrže, suprotno važećim propisima i ustaljenoj praksi, obrazloženje o razlozima izbora/ne izbora svih prijavljenih kandidata. Navedena rešenja sadrže samo navođenje broja kandidata koji su podneli blagovremene i potpune prijave, uz konstataciju da je ministar pravde utvrdio da izabrani javni beležnik ispunjava propisane uslove, uz napomenu da je posebno cenio uspeh izabranog kandidata na javnobeležničkom ispitu, i vrstu pravnih poslova koje je ranije obavljao.

Prilikom donošenja rešenja o imenovanju javnih beležnika, a imajući u vidu da je reč o upravnim aktima koji se donose po slobodnoj oceni, bilo je neophodno, prema mišljenju Zaštitnika građana, u njihovom obrazloženju ne samo utvrditi činjenično stanje koje prethodi slobodnoj oceni, već dati i obrazloženje te ocene, u smislu člana 199. Zakona o opštem upravnom postupku, koji se shodno primenjuje i u postupku imenovanja javnih beležnika. U obrazloženju rešenja o imenovanju javnih beležnika, osim konstatacije da je Konkursna komisija sprovela izborni postupak sa prijavljenim kandidatima, utvrdila broj kandidata koji su podneli blagovremene i potpune prijave i dostavila ministru pravde svoje mišljenje, nisu navedena imena kandidata koji nisu ispunili propisane uslove za izbor, niti se može zaključiti na koji način je izvršeno rangiranje kandidata koji su ove uslove ispunili, a naročito ne obrazloženje razloga kojima se ministar pravde rukovodio prilikom vršenja izbora.

Naime, članom 199. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku propisano je da kada je nadležni organ zakonom ili drugim propisom ovlašćen da reši upravnu stvar po slobodnoj oceni, dužan je da u obrazloženju, između ostalog, navede taj propis i da izloži razloge kojima se pri donošenju rešenja rukovodio. Ti razlozi se ne moraju navesti u rešenju kad je to u javnom interesu zakonom izričito predviđeno. Stavom 4. predviđeno je da, u situacijama kada je zakonom posebno predviđeno da se u rešenju donesenom po slobodnoj oceni ne moraju navesti razlozi kojima se organ pri donošenju rešenja rukovodio, u obrazloženju rešenja se navode se podaci iz stava 2. ovog člana, odredba zakona kojom je organ ovlašćen da reši upravnu stvar po slobodnoj oceni i odredba zakona kojom je ovlašćen da ne mora navesti razloge kojima se pri donošenju rešenja rukovodio.

U konkretnom slučaju, reč je o rešenju iz stava 3. člana 199. Zakona o opštem upravnom postupku, te rešenja o imenovanju javnih beležnika u koja je Zaštitnik građana imao prilike da izvrši uvid, ne ispunjavaju zakonom propisane uslove. Imajući u vidu da su učesnici konkursa poučeni o mogućnosti da protiv rešenja o imenovanju javnih beležnika pokrenu upravni spor, Zaštitnik građana sa interesovanjem očekuje stav nadležnog suda o zakonitosti pomenutih rešenja.

Zabrinjavaju saznanja da pojedini notari nisu zaključili polise o osiguranju pre početka rada, a obavezno osiguranje građana od štete izazvane nestručnim radom notara jedan je od argumenata za uvođenje notarskog sistema. Štaviše, prema saznanjima Zaštitnika građana, ni pri utvrđivanju ispunjenosti uslova za rad javno beležničkih kancelarija ta manjkavost nije sankcionisana.

Naime, Pravilnikom o javnobeležničkoj kancelariji i radnom vremenu javnog beležnika bliže su uređeni uslovi koje treba da ispunjava javnobeležnička kancelarija u pogledu prostorija i opreme. Zakonom o javnom beležništvu propisani su i drugi uslovi koje je potrebno ispuniti za obavljanje delatnosti, odnosno posedovanje ugovora o osiguranju za štetu koja bi mogla biti prouzrokovana obavljanjem delatnosti. Ni Zakonom o javnom beležništvu, niti podzakonskim aktima koji su doneti kako bi se omogućilo njegovo sprovođenje, nije bliže uređeno na koji način se proverava ispunjenost ovog uslova. Imajući u vidu obim, sadržinu i prirodu javnih ovlašćenja poverenih notarima, Zaštitnik građana smatra da adekvatno osiguranje od odgovornosti za štetu predstavlja neophodan uslov za zaštitu interesa građana koji koriste njihove usluge. Ispunjenost tog uslova ne sme biti prepuštena savesnosti javnih beležnika, već je neophodno da Ministarstvo pravde i Komora javnih beležnika, uz odgovarajući pravni osnov, kontinuirano kontrolišu njegovu ispunjenost.

Propust je načinjen i pri osnivanju Komore javnih beležnika, kada nisu poštovane zakonske odredbe kojima je propisano da će se osnivačka skupština održati u roku od 15 dana od dana imenovanja prvih 100 javnih beležnika.

Članom 179. stav 1. Zakona o javnom beležništvu propisano je da će se osnivačka skupština Komore javnih beležnika održati u roku od 15 dana od dana imenovanja prvih 100 javnih beležnika. Na osnovu sadržine primljenih pritužbi, izveštaja u sredstvima javnog informisanja, kao i informacija dostupnih na internet strani Komore javnih beležnika, konstatuje se da je Osnivačka skupština Komore održana 15. 08. 2014. godine, uz učešće 94 do sada imenovana javna beležnika. S obzirom da je na ovaj način prekršena izričita zakonska odredba o uslovima koje je potrebno ispuniti za održavanje osnivačke skupštine Komore, doveden je u sumnju legalitet njenog rada i njen legitimitet. Zaštitnik građana mišljenja je da se Komora, kao oblik profesionalnog samoorganizovanja delatnosti koja u našem pravnom sistemu tek treba da zaživi, mora u svom radu dosledno pridržavati svih zakonskih odredaba, te da mora stvoriti i održati poverenje opšte i stručne javnosti u svoj legitimitet.

Zaštitnik građana ovo mišljenje upućuje Ministarstvu pravde, a radi informacije prosleđuje i Komori javnih beležnika, nadajući se da će doprineti unapređenju njihovog rada i jednostavnijem, efikasnijem i sveobuhvatnijem ostvarivanju i zaštiti prava građana.