Email Print

OBJAVLJENA ODLUKA USTAVNOG SUDA KOJOM JE UTVRĐENA NEUSTAVNOST PRAVILNIKA O POSTAVLJANJU BAŠTE UGOSTITELJSKOG OBJEKTA NA JAVNOJ POVRŠINI ("SL. LIST GRADA BEOGRADA", BR. 38/2010, 20/2012, 34/2012 - ISPR. I 37/2012)


Odluka je objavljena u "Sl. glasniku RS", br. 94 od 30.10.2013. godine

Utvrđuje se da Pravilnik o postavljanju bašte ugostiteljskog objekta na javnoj površini ("Sl. list grada Beograda", br. 38/2010, 20/2012, 34/2012 - ispr. i 37/2012), koji je doneo gradonačelnik grada Beograda, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Obrazloženje

Povodom inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 41, 41a i 43. Pravilnika o postavljanju bašte ugostiteljskog objekta na javnoj površini ("Službeni list grada Beograda", br. 38/10 i 20/12), Ustavni sud je na sednici održanoj 19. decembra 2012. godine doneo Rešenje IUo-330/2012 kojim je pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti Pravilnika navedenog u izreci. Polazeći od relevantnih ustavnih i zakonskih odredaba, Ustavni sud je u vezi sa osporenim Pravilnikom, kao sporno, postavio pitanje da li je gradonačelnik grada Beograda prekoračio nadležnosti izvršnog organa, utvrđene Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) i Zakonom o glavnom gradu ("Službeni glasnik RS", broj 129/07), kada je doneo osporeni Pravilnik, imajući u vidu pravnu prirodu ovog akta i pitanja koja se njime uređuju.

Na Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti navedenog Pravilnika odgovor je dostavila Skupština grada Beograda i u njemu je istakla sledeće: da su, saglasno odredbama člana 24. Zakona o glavnom gradu, kojima su utvrđene nadležnosti gradonačelnika, između ostalog i da gradonačelnik vrši i druge poslove utvrđene Statutom i drugim aktima grada, članom 52. Statuta grada Beograda ("Službeni list grada Beograda", br. 39/08 i 6/10) utvrđene nadležnosti gradonačelnika grada Beograda "i to tako da su svi poslovi koje taj organ obavlja, a koji proističu iz zakonom utvrđenih ovlašćenja, izvršnog karaktera"; da je u skladu sa ovlašćenjem iz člana 146. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11 i 121/12), Skupština grada Beograda donela Odluku o uslovima i načinu postavljanja privremenih objekata na javnim površinama u Beogradu ("Službeni list grada Beograda", br. 31/02, 11/05, 29/07, 61/09, 24/10 i 10/11), "kojom je u članu 3. predviđeno ovlašćenje za gradonačelnika da donese osporeni akt"; da je osporeni Pravilnik donet u cilju izvršavanja odredaba navedene Odluke i da se odredbama Pravilnika ne uređuju odnosi iz nadležnosti grada Beograda, već se samo razrađuju pojedine odredbe Odluke. Kako nadležnost gradonačelnika grada Beograda za donošenje navedenog Pravilnika smatra nespornom, Skupština grada Beograda je, u vezi sa odredbama Pravilnika koje su osporene inicijativom, u odgovoru navela da ne stoje navodi inicijatora o nezakonitosti odredaba čl. 41. i 41a Pravilnika, jer je ovim odredbama predviđeno dostavljanje dokaza da je lokalna komunalna taksa za prethodni period zauzeća javne površine izmirena, a ne da se izmiri obaveza prethodnog korisnika na ime komunalne takse za korišćenje prostora na javnoj površini; da je osporeni član 41. Pravilnika izmenjen odredbama Pravilnika o izmenama i dopunama osporenog Pravilnika objavljenim u "Službenom listu grada Beograda", broj 37/12, na način da se više ne zahteva ni podnošenje dokaza o plaćenoj lokalnoj komunalnoj taksi i da osporeni član 43. Pravilnika nema povratno dejstvo, s obzirom na to da reguliše postupanje po zahtevima po kojima postupak rešavanja još uvek nije okončan.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Pravilnik o postavljanju bašte ugostiteljskog objekta na javnoj površini ("Službeni list grada Beograda", br. 38/10, 20/12, 34/12 i 37/12), doneo gradonačelnik grada Beograda 11. novembra 2010. godine, sa pozivom na odredbe člana 25. i člana 52. stav 3. Statuta grada Beograda ("Službeni list grada Beograda", br. 39/08 i 6/10) i člana 3. stav 2. Odluke o uslovima i načinu postavljanja privremenih objekata na javnim površinama u Beogradu ("Službeni list grada Beograda", br. 31/02, 11/05, 29/07, 61/09 i 24/10). Odredbe osporenog Pravilnika sistematizovane su u četiri numerisana poglavlja, i to: I "Osnovne odredbe" (čl. 1. i 2.), kojima je propisano da se ovim pravilnikom bliže uređuju uslovi za postavljanje bašte ugostiteljskog objekta (veličina, izgled i drugi uslovi), kao i sadržina zahteva i tehničke dokumentacije koja se podnosi uz zahtev za postavljanje bašte na teritoriji grada Beograda (član 1.) i određeno je da je bašta ugostiteljskog objekta (u daljem tekstu: bašta), montažno-demontažni objekat otvorenog ili zatvorenog tipa u funkciji ugostiteljske delatnosti koja se obavlja u ugostiteljskom objektu i može se postavljati tokom cele godine; II "Uslovi za postavljanje bašte" (čl. 3. do 13.); III "Elementi bašte i način postavljanja" (čl. 14. do 28.); IV "Sadržina zahteva i dokumentacije" (čl. 29. do 42.), pri čemu je posebno uređena sadržina zahteva i dokumentacije kada se bašta postavlja prvi put (čl. 29. do 36.), a posebno sadržina zahteva i dokumentacije za izdavanje odobrenja za ponovno postavljanje istovetne bašte (čl. 37. do 42.). U poslednjem, nenumerisanom poglavlju osporenog Pravilnika sistematizovane su prelazne i završne odredbe i uređeno je stupanje Pravilnika na snagu (čl. 43. do 46.).

Osporeni čl. 41. i 41a Pravilnika sistematizovani su u okviru poglavlja IV tačka 2. Pravilnika, pod nazivom "Sadržina zahteva i dokumentacije za ponovno izdavanje odobrenja". Odredbama osporenog člana 41. Pravilnika propisano je da u slučaju promene pravnog lica, odnosno preduzetnika koji obavlja delatnost u ugostiteljskom objektu u čijoj funkciji je bašta, na izdavanje odobrenja za ponovno postavljanje istovetne bašte shodno se primenjuju odredbe čl. 38-40a ovog pravilnika, s tim što se uz zahtev za postavljanje bašte ne prilaže dokaz o plaćenoj lokalnoj komunalnoj taksi za zauzeće javne površine za prethodnu godinu, odnosno za period za koji je bilo izdato ranije odobrenje (stav 1.) i da uz zahtev za ponovno postavljanje bašte u slučaju iz stava 1. ovog člana, podnosilac zahteva podnosi i dokaze iz člana 29. stav 2. tač. 1. i 2. ovog pravilnika (stav 2.). Osporenim članom 41a Pravilnika određeno je da se kod ponovnog postavljanja bašte koja nije istovetna bašti utvrđenoj važećom tehničkom dokumentacijom, primenjuju odredbe čl. 29. do 35. ovog pravilnika, s tim što se uz zahtev za postavljanje bašte, pored dokumentacije iz člana 29. ovog pravilnika, prilaže i dokaz o plaćenoj lokalnoj komunalnoj taksi za period za koji je bilo izdato prethodno odobrenje (stav 1.) i da ukoliko je došlo do promene pravnog lica, odnosno preduzetnika koji obavlja delatnost u ugostiteljskom objektu u čijoj je funkciji bašta, kod ponovnog postavljanja bašte koja nije istovetna bašti utvrđenoj važećom tehničkom dokumentacijom, primenjuju se odredbe čl. 29. do 35. ovog pravilnika (stav 2.). Prema osporenom članu 43. Pravilnika, koji se nalazi u poglavlju "Prelazne i završne odredbe", zahtevi za izdavanje odobrenja za postavljanje istovetne bašte za period do 31. decembra 2010. godine rešavaće se u skladu sa odredbama ovog pravilnika, a potvrde o važenju saglasnosti na tehničku dokumentaciju za postavljanje bašte pribavljaće se pojedinačno.

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da grad ima nadležnosti koje su Ustavom poverene opštini, a zakonom mu se mogu poveriti i druge nadležnosti (član 189. stav 3.); da se položaj grada Beograda, glavnog grada Republike Srbije, uređuje Zakonom o glavnom gradu i Statutom grada Beograda i da grad Beograd ima nadležnosti koje su Ustavom i zakonom poverene opštini i gradu, a zakonom o glavnom gradu mogu mu se poveriti i druge nadležnosti (član 189. stav 5.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti i korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prostora (član 190. stav 1. tač. 1. i 2.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.); da statuti, odluke i svi drugi opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.).

Odredbom člana 146. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11 i 121/12) propisano je da postavljanje i uklanjanje manjih montažnih objekata privremenog karaktera na površinama javne namene (kiosci, letnje i zimske bašte, tezge i drugi pokretni mobilijar), spomenika i spomen obeležja na površinama javne namene, balon hala sportske namene, nadstrešnica za sklanjanje ljudi u javnom prevozu i plovećih postrojenja na vodnom zemljištu, obezbeđuje i uređuje jedinica lokalne samouprave.

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti u koje, pored ostalog, spadaju i uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih površina (član 20. tačka 5)); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.); da skupština opštine, u skladu sa zakonom donosi propise i druge opšte akte (član 32. tačka 6)); da su izvršni organi opštine, predsednik opštine i opštinsko veće (član 42.); da predsednik opštine, između ostalog, predstavlja i zastupa opštinu, predlaže način rešavanja pitanja o kojima odlučuje skupština i donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine (član 44. tač. 1), 2) i 5)); da su organi grada - skupština grada, gradonačelnik, gradsko veće i gradska uprava (član 65.); da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada; da se odredbe ovog zakona koje se odnose na skupštinu opštine primenjuju na gradsku skupštinu i da se odredbe ovog zakona koje se odnose na predsednika opštine primenjuju na gradonačelnika (član 66. st. 1, 3. i 4.).

Zakonom o glavnom gradu ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je: da se ovim zakonom uređuje položaj, nadležnosti i organi grada Beograda, glavnog grada Republike Srbije (član 1. stav 1.); da grad Beograd vrši nadležnosti opštine i grada, utvrđene Ustavom i zakonom (član 8. stav 1.); da su organi grada Beograda - Skupština grada Beograda, gradonačelnik grada Beograda, Gradsko veće grada Beograda i Gradska uprava grada Beograda (član 9.); da skupština grada Beograda, u skladu sa zakonom, pored ostalog, donosi propise i druge opšte akte (član 12. tačka 6)); da su izvršni organi Grada, gradonačelnik i Gradsko veće (član 22.); da gradonačelnik, pored ostalog, predstavlja i zastupa Grad, neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata Skupštine grada i donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, Statutom ili odlukom Skupštine (član 24. tač. 1), 2) i 6)).

Odredbama člana 25. Statuta grada Beograda ("Službeni list grada Beograda", br. 39/08 i 6/10) utvrđene su nadležnosti grada i propisano je da grad, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje postavljanje i uklanjanje manjih montažnih objekata privremenog karaktera na površinama javne namene (kiosci, letnje i zimske bašte, tezge i drugi pokretni mobilijar), spomenika i spomen-obeležja na površinama javne namene, balon hala sportske namene i nadstrešnica u javnom prevozu putnika (tačka 10.). Odredbama člana 29. Statuta propisano je da poslove grada vrše organi grada u okviru svoje nadležnosti utvrđene zakonom i ovim statutom (stav 1.), da ako zakonom ili drugim propisom nije utvrđeno koji organ je nadležan za obavljanje poslova iz nadležnosti grada, sve poslove koji se odnose na uređivanje odnosa iz nadležnosti grada vrši Skupština grada, a poslove koji su po svojoj prirodi izvršni, vrše izvršni organi grada (stav 2.), da ako se prema prirodi posla ne može utvrditi nadležnost prema stavu 2. ovog člana, nadležna je Skupština grada (stav 3.) i da ako se radi o izvršnim poslovima, a nije određeno koji je izvršni organ grada nadležan za njihovo obavljanje, nadležan je gradonačelnik (stav 4.).

Odlukom o uslovima i načinu postavljanja privremenih objekata na javnim površinama u Beogradu ("Službeni list grada Beograda", br. 31/02, 11/05, 29/07, 61/09, i 24/10), koja je navedena kao pravni osnov za donošenje osporenog Pravilnika, propisuju se uslovi i način postavljanja i uklanjanja privremenih objekata na teritoriji grada Beograda (član 1.). Saglasno odredbi člana 2. stav 1. Odluke, privremeni objekat, u smislu ove odluke, je manji montažni objekat, kiosk, bašta ugostiteljskog objekta i drugi slični objekat za prodaju prehrambenih i drugih proizvoda na malo, za pružanje ugostiteljskih i zanatskih usluga i za zadovoljenje drugih potreba građana i dr. Odredbom člana 3. stav 2. Odluke, sa pozivom na koju je donet osporeni Pravilnik, propisano je da se veličina, izgled i drugi uslovi za postavljanje bašta na teritoriji grada Beograda utvrđuju posebnim aktom, koji donosi gradonačelnik grada Beograda, a koji priprema organizaciona jedinica Gradske uprave grada Beograda nadležna za poslove urbanizma, dok je odredbom člana 5. Odluke propisano da se privremeni objekti postavljaju na javnim površinama. Saglasno odredbama člana 16. Odluke, odobrenje za postavljanje bašte na zahtev pravnog lica, odnosno preduzetnika koji obavlja ugostiteljsku delatnost u čijoj je funkciji bašta, izdaje organizaciona jedinica uprave gradske opštine nadležna za komunalne poslove (stav 1.), a bliža sadržina zahteva i dokumentacija koja se podnosi uz zahtev za postavljanje bašte određuje se posebnim aktom iz člana 3. stav 2. ove odluke (stav 2.). Odredbom stava 3. člana 16. Odluke propisano je da se odobrenje za postavljanje bašte izdaje u formi rešenja i utvrđena je njegova sadržina, dok je odredbom stava 4. istog člana Odluke predviđeno da sastavni deo ovog rešenja čini tehnička dokumentacija izrađena i overena u skladu sa posebnim aktom iz člana 3. stav 2. ove odluke.

Iz navedenog proizlazi da je grad, kao jedinica lokalne samouprave, ovlašćen da preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti na svojoj teritoriji, u koje, pored ostalog, spadaju i uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih površina. Jedan od mogućih vidova korišćenja javnih površina na teritoriji grada je i mogućnost postavljanja privremenih objekata na ovim površinama, u koje spadaju i bašte. Tako je članom 146. Zakona o planiranju i izgradnji propisano da postavljanje i uklanjanje manjih montažnih objekata privremenog karaktera na površinama javne namene (kiosci, letnje i zimske bašte, tezge i drugi pokretni mobilijar), spomenika i spomen obeležja na površinama javne namene, balon hala sportske namene, nadstrešnica za sklanjanje ljudi u javnom prevozu i plovećih postrojenja na vodnom zemljištu, obezbeđuje i uređuje jedinica lokalne samouprave. Navedena zakonska odredba predstavlja pravni osnov za donošenje propisa kojima jedinica lokalne samouprave uređuje pitanja u vezi sa postavljanjem i uklanjanjem privremenih objekata na površinama javne namene na svojoj teritoriji. Saglasno navedenom zakonskom ovlašćenju, Skupština grada Beograda je svojim propisom, tj. Odlukom o uslovima i načinu postavljanja privremenih objekata na javnim površinama u Beogradu, uredila uslove i način postavljanja i uklanjanja privremenih objekata na teritoriji grada Beograda i istovremeno ovlastila gradonačelnika da svojim aktom propiše veličinu, izgled i druge uslove za postavljanje bašta na teritoriji grada Beograda (član 3. stav 2.), kao i bližu sadržinu zahteva i dokumentacije koja se podnosi uz zahtev za postavljanje bašte (član 16. stav 2.). Polazeći od navedenog, kao i zakonom utvrđene nadležnosti gradonačelnika kao izvršnog organa Grada, Ustavni sud je zaključio da je gradonačelnik grada Beograda bio ovlašćen da svojim aktom, tj. osporenim Pravilnikom, utvrdi veličinu i izgled bašta, kao i druge uslove za postavljanje bašta i bližu sadržinu zahteva i dokumentacije koja se podnosi uz zahtev za njihovo postavljanje, ali samo na način kojim se izvršavaju odredbe navedene Odluke Skupštine grada Beograda, kojima se jedino izvorno, na opšti način mogu regulisati pitanja postavljanja privremenih objekata na teritoriji grada Beograda, uključujući i bašte.

Međutim, uvidom u sadržinu osporenog Pravilnika, Ustavni sud je utvrdio da on u pretežnom delu sadrži norme koje na opšti način uređuju uslove za postavljanje bašta, odnosno sadržinu zahteva i tehničke dokumentacije koja se podnosi uz zahtev za postavljanje bašta na teritoriji grada Beograda, što ga, po oceni Ustavnog suda, čini opštim pravnim aktom, a ne sprovedbenim aktom, tj. aktom donetim u izvršavanju Odluke Skupštine grada Beograda. Imajući u vidu da je prema odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o glavnom gradu, kojima se utvrđuje raspodela nadležnosti između organa lokalne vlasti, donošenje opštih akata u nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave, odnosno skupštine grada, a ne predsednika opštine, odnosno gradonačelnika, Ustavni sud je utvrdio da gradonačelnik grada Beograda nije bio ovlašćen za donošenje osporenog Pravilnika u delu kojim je ovim pravilnikom na opšti način uredio pitanja u vezi sa postavljanjem bašta na teritoriji grada Beograda. Kako su odredbe osporenog Pravilnika u pretežnom delu opšteg karaktera, usled čega odredbe ovog pravilnika donete u izvršavanju Odluke Skupštine grada Beograda o uslovima i načinu postavljanja privremenih objekata na javnim površinama u Beogradu ne bi mogle samostalno da opstanu u pravnom poretku, Ustavni sud je ocenio da osporeni Pravilnik u celini nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, te je stoga odlučio kao u izreci.

Kada je u pitanju ovlašćenje gradonačelnika utvrđeno odredbom člana 24. tačka 7) Zakona o glavnom gradu da vrši i druge poslove utvrđene Statutom i drugim aktima Grada, na koje se Skupština grada Beograda poziva u svom odgovoru, Ustavni sud ukazuje da navedeno ovlašćenje ne sadrži i ovlašćenje da gradonačelnik grada Beograda uređuje odnose iz nadležnosti grada Beograda, uključujući i pitanja postavljanja bašti ugostiteljskih objekata na javnoj površini, za čije je uređivanje, saglasno odredbi člana 29. stav 2. Statuta, nadležna Skupština grada Beograda.

S obzirom na utvrđenu neustavnost i nezakonitost osporenog Pravilnika sa aspekta ovlašćenja gradonačelnika grada Beograda da svojim aktom uredi opšte uslove za postavljanje bašte ugostiteljskog objekta, kao i sadržinu zahteva i tehničke dokumentacije koja se podnosi uz zahtev za postavljanje bašti na teritoriji grada Beograda, Ustavni sud se nije upuštao u ocenu ustavnosti i zakonitosti njegove sadržine, odnosno osporenih odredaba čl. 41, 41a i 43. Pravilnika.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 - US), Ustavni sud je odlučio kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Pravilnik o postavljanju bašte ugostiteljskog objekta na javnoj površini naveden u izreci prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

Broj IUo-330/2012 

Izvor: Redakcija, 31.10.2013.